Децентралізація в Україні: чи так необхідно?

Лук’янчук І.І., КНЕУ,

Студентка 1-го курсу

Магістерської програми

ФЕтаУ, група ЕМП 501зм

 

Ще якісь півроку назад частенько було чути слово «децентралізація». Про неї шуміли всі мас медіа – від телевізійних каналів до мережі інтернет. Одні підтримували цю ідею, переконуючи інших у тому, що це допоможе вирішити основні державні проблеми у сферах управління, фінансування, допоможе владнати конфлікти на Донбасі та Луганську, навіть поверне АР Крим. Інші ж навпаки, вважали що таким чином все тільки ускладниться, зміниться механізм отримання коштів та перерозподілу Державного бюджету, відчуваючи себе відносно самостійними гравцями, керівництво на місцях почне проявляти «симптоми сепаратизму», що тільки призведе до подальшої ескалації конфліктів та загострення соціально-економічної кризи.

Що ж таке насправді являє собою процес децентралізації, і чи справді вона нам необхідна? Спробуємо з цим розібратися. Досліджуючи дане питання будемо виходити із конституційних принципів (таких як верховенство права, народовладдя, легітимність, рівність та ін.) та досвіду розвинених країн.

Сьогодні Україна знаходиться в скрутному економічному та політичномустановищі. Однією з причин цього є неефективністьіснуючої адміністративної системи державного управління, а також адміністративно-територіального устрою.Реформування країни потребує суттєвих змін, якіповинні бути спрямовані на створення відкритої політичної системи, а також розвитку громадянськогосуспільства.

Децентралізація — це передача значних повноважень та бюджетів від державних органів органам місцевого самоврядування. Так, щоб якомога більше повноважень мали ті органи, які ближче до людей, де такі повноваження можна реалізовувати найуспішніше.Децентралізація може бути представлена у двохвиглядах:

– регіональна;– муніципальна.

Найбільш розвиненою формою регіональноїдецентралізації є федералізм – це коли влада спускаєтьсязгори донизу на основі Конституції держави. Більшслабкі форми регіоналізму впроваджуються не наконституційному підґрунті, а на основі звичайногозаконодавства. Проте, для молодої європейської держави України такий шлях може виявитись надзвичайно ризикованим. Та й, голосування у Верховній раді, скоріше за все просто не набере необхідну кількість голосів. До того ж федеративний устрій суперечитиме нормам української Конституції (ст.2) : «Україна є унітарною державою.Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною.…».

З іншого боку, в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (ст.7 Конституції).

Муніципальна децентралізація має прийматиформу законодавчого розмежування сфер компетенції,яка дає можливість місцевим органам влади вирішуватипитання, які потрапляють до сфери їх відповідальності.

На основі вищезазначеного можна стверджувати,що муніципалізація може мати певні рамки, яківстановлюють самі місцеві ради. Тим паче втручаннядержави в муніципальні справи, як правило, законодавчо обмежене.

Місцеве самоврядування – одна з найбільш ефективних і справді демократичних форм територіального розвитку. Можливість для місцевого населення незалежно вирішувати місцеві проблеми, у рамках національного законодавства і державної політики, є основою для територіального розвитку і процвітання.

В Європейській Хартії місцевого самоврядування сформульовані основні принципи місцевого самоврядування. Це принцип правової, організаційної та фінансової автономії місцевих органів влади. Юридична автономія місцевого самоврядування означає, що у органів місцевого самоврядування є своя власна сфера діяльності, яка визначена Конституцією і відповідними законами.

Визнання принципів місцевого самоврядування автоматично не призводить до процвітання територіальних громад і поліпшення процесу надання послуг населенню. Для ефективного функціонування місцевого самоврядування необхідні: відповідна нормативно-правова база з чітко визначеними повноваженнями, функціями, правами, обов’язками та механізмами контролю; політична воля і всебічна підтримка держави.

В європейській Хартії місцевого самоврядування (1985) підкреслюється, що “захист і зміцнення місцевого самоврядування в різних європейських країнах – істотний внесок у розбудову Європи, що грунтується на принципах демократії …”.

Місцеве самоврядування розглядається, як гарантоване державою право територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення автономно і під їх власну відповідальність у межах національного законодавства.

В України перспективи та потенціал для успішного розвитку системи місцевого самоврядування. У той же час, в країні існує низка проблем на шляху до повноцінного самоврядування територіальних громад.

Конституція України визнала організаційну, фінансову, юридичну автономію місцевих органів самоврядування, у відповідності з європейською Хартією місцевого самоврядування, але насправді ці принципи не завжди знаходять практичне виконання. Принцип незалежності і автономії територіальних громад, визначений Конституцією, на жаль, на практиці реалізується не завжди. Механізми досягнення незалежності і автономії органів місцевого самоврядування, особливо у процесі прийняття рішень, точно не визначено. Поняття “питання місцевого значення” (ст. 140 Конституції), потребує більш точному визначенні. В Конституції України не визначено конкретно, які питання відносяться до “питань місцевого значення”.

Основними законами, які регулюють реалізацію місцевого самоврядування в країні, визначаються основні принципи діяльності органів місцевого самоврядування, але, в той же самий час, не визначає шляхи досягнення і забезпечення реальної незалежності територіальних громад.

В Україні є певна нормативна база для незалежності місцевих властей щодо бюджетної політики – вони можуть приймати рішення про встановлення місцевих податків і виплат, але дохід від них становить в Україні всього 2,5 – 3,5% від усієї кількості податків. Прийнятий Бюджетний Кодекс України дозволив органам місцевого самоврядування проводити більш гнучку фінансову політику, але, в цей же час, він не вирішив всіх основних проблем. Проголошений принцип незалежності місцевих бюджетів практично не реалізується, що тягне за собою певні негативні тенденції на всіх стадіях місцевого бюджетного процесу.

Фінансова автономія органів місцевої влади означає, що ці органи повинні мати право збирати та розподіляти їх власні фінансові ресурси незалежно. Ці ресурси повинні бути достатні для ефективної реалізації органами місцевого самоврядування своїх повноважень і функцій. Органи місцевого самоврядування повинні мати можливість і право розподіляти надійшли доходи самостійно, але в рамках загальної державної політики та національного законодавства. Реальних механізмів досягнення цього в Україні вкрай мало. Дуже часто мають місце ситуації, коли місцеві державні адміністрації втручаються в діяльність органів місцевого самоврядування.

Це відбувається в зв’язку з тим, що у двох головних законах, які регулюють процеси управління на місцевому рівні (“Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації”) існують серйозні протиріччя. Щоб переконатися в цьому, досить порівняти ці два закону, особливо в частині, що стосується повноважень двох суб’єктів територіального управління – органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій (Див. Таблицю нижче).

Подана нижче таблиця яскраво ілюструє стан проблеми. На сьогоднішній день проблема чіткого розподілу повноважень на місцевому рівні для України – одна з найбільш значних.

Таблиця

Перерозподіл повноважень між органами адміністрування при муніципальній децентралізації

Повноваження місцевих державних адміністрацій України Повноваження органів місцевого самоврядування України

Повноваження у сферісоціально-економічного розвитку

Повноваження у сферісоціально-економічного і культурного розвитку:
Місцева державна адміністрація:1) розробляє проекти программ соціально-економічного розвитку …, забезпечує їх виконання.

2) забезпечує ефективне використання природних, людських і фінансових ресурсів.

3) формує необхідні для соціально-економічного розвитку баланси людських, матеріально-фінансових та інших ресурсів

1) підготовка программ соціально-економічного та культурного розвитку сіл, селищ і міст …, забезпечення їх виконання.2) забезпечення збалансованого економічного і соціального розвитку даної території, ефективного використання природних, людських і фінансових ресурсів

3) забезпечення формування балансів фінансових, людських ресурсів, які необхідні для соціально-економічного і культурного розвитку даної території

Ще однією проблемою є те, що роками нічого не робиться по відновленню раніше зупинених підприємств, об’єктів комунальної власності та створенню нових робочих місць, що дало б надходження у місцевий бюджет через податки на прибутки громадян. Масовим стало явище, керуючись одноразовим прибутком, продажу, за необдуманих рішень рад, дохідних для бюджету об’єктів таких як: ринки, готелі, ритуальні підприємства, об’єкти соцкультпобуту.

Протистояти цьому можна і потрібно силами територіальної громади, використовуючи надані чинним законодавством форми участі громадян у місцевому самоврядування.

В першу чергу це використання колективних форм реалізації громадянами права на участь у місцевому самоврядуванні. Детально розібратися із станом справ можна і треба членам територіальної громади за допомогою таких важелів як: місцеві ініціативи, адже згідно ст. 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді будь-якого питання віднесеного до її відання.

До основних форм участі належать:

  • місцевий референдум;
  • місцеві вибори (депутатів відповідної місцевої ради, передбачених законом посадових осіб місцевого самоврядування);
  • загальні збори (конференції) громадян за місцем проживання;
  • місцеві ініціативи;
  • громадські слухання;
  • участь у роботі органів самоорганізації населення.

Однак аналіз права використання цих форм самоврядування територіальними громадами показує, що у більшості з них ці заходи впливу до виборних органів та посадових осіб не використовуються. Зазвичай своїм правом ініціювати розгляд у раді будь-якого питання віднесеного до її відання (згідно проведеного опитування) користуються не більше 2-3% територіальних громад. Щодо громадських слухань то вони у більшості випадків проводились як збори за місцем проживання у яких з 15-20 тис. членів територіальної громади приймали участь 300-500 осіб тих кого на цьому заході хотіла бачити місцева влада, а не тих хто може сказати правду про проблеми і запитати хто винен у бездіяльності.

Місцеве самоврядування завжди буде більш ефективним увирішенні власних проблем ніж центральні органивлади. Тому децентралізація на місцевому рівні повинназабезпечити економічну свободу, яка дозволить підвищити соціально-економічний розвиток регіонів,привабити інвесторів, а також підвищити відповідальність влади.

Водночас, незважаючи на те, що децентралізація – цеодин із способів взаємовідносин між центром тарегіонами, все одно треба пам’ятати про те, що у наскорумпована країна.Проте дуже важливим і болючим залишаєтьсяпитання: Чи зможуть місцеві органи влади самостійновпровадити стратегії розвитку регіонів? В Українііснує багато депресивних територій, в яких неможливостворити фінансові самодостатні структури місцевогоуправління. Виходить, що такі регіони не зможутьобійтися без зовнішнього втручання, тобто безпідтримки держави.

Однак у світі існує вже накопичений багаторічнийдосвід децентралізованої влади.Як, наприклад, у Японії (детальніше Див. Презентацію про децентралізацію у Японії), де місцева влада – це не просто виконувачі рішень центру, а досить відповідальні органиуправління, які здатні вирішувати питання на свійрозсуд.

Законодавство Японії передбачає чітке розмежування повноважень місцевих органів публічної влади, префектури й муніципалітетине є пов’язаними між собою відносинами підпорядкування, а тому виступають як незалежнісуб’єкти.

Аналізуючи сутність японської децентралізації, виокремлюють особливі ознакифункціонування інституту місцевого самоврядування в Японії:

  1. Бюджетний федералізм;
  2. Деволюція;
  3. Японська пряма демократія;
  4. «Абеноміка»;
  5. Антагонізм державного й місцевого рівнів.

Таку модель організації місцевого самоврядування можна імплементувати в практику місцевої децентралізаціїв українських реаліях.

Ми розглянули питання про необхідність децентралізації, дослідили що собою являє ця процедура, і в яких формах вона реалізується, виявили, що Україні необхідно продовжуватися рухатися саме в напрямку місцевої децентралізації, коли надаються територіальним громадам ширші повноваження у вирішенні своєї долі, але не без відома держави.

Таким чином, виявлено, що місцева децентралізація влади є ефективнимзнаряддям економічного розвитку – завдяки зусиллямнезалежності місцевого самоврядування та підвищенняйого активності, зміцненню демократії на місцях.

Перевагами децентралізації є:

1) зміцнення демократичних процедур;

2) захист прав людини та її свободи;

3) підвищення ефективності органів місцевої

влади завдяки передачі повноважень на місця;

4) удосконалення соціально-економічного розвитку.

Основними проблемними питаннями, що заважають розвитку та зміцненню місцевого самоврядування в Україні є:

– відсутність чіткого розподілу функцій та повноважень між органами місцевого самоврядування та органами місцевої виконавчої влади, що має бути забезпечено відповідним законодавством (Закони України “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації”);

– недостатня можливість самостійності у прийнятті рішень органами місцевого самоврядування. Зокрема, це стосується формування місцевих бюджетів і спрямування їх витрат; можливості створювати додаткові послуги для населення у кількості, що визначатиме сам орган місцевої влади; право органів місцевого самоврядування (за власні кошти та під власну відповідальність) самостійно визначати власну структуру для того, щоб ефективно виконувати свої функції.

Ще однією з важливих проблем сучасного розвитку місцевого самоврядування є нечіткість нормативно-правового визначення його статусу, а саме – чіткої відокремленості від органів державної влади, тобто дійсної самоврядності територіальних громад. Суть місцевого самоврядного управління полягає у реальній можливості місцевого населення вирішувати питання розвитку громад і всіх важливих питань, що належать до компетенції місцевого самоврядування. Більшість з громадян України взагалі вважає, що місцеве самоврядування також відноситься до органів державної влади. Тобто, місцеве населення не знає своїх реальних прав та можливостей впливу на ситуацію в їх регіоні.

Децентралізація вважається підґрунтям длявпровадження нових стратегій, завдяки створенню новоїсистеми управління та її нового адміністративногоскладу.