Сучасний стан та основні напрями державного регулювання поводження з побутовими відходами (монографія)

Сучасний стан та основні напрями державного регулювання поводження з побутовими відходами : монографія / О. М. Гаврилюк, О. П. Світличний. – НУБіП. К., 2018. – 194 с.

В монографії розкрито сучасний стан та основні напрями державного регулювання поводження з побутовими відходами в Україні. Пропонуються практичні рекомендації удосконалення діяльності у сфері поводження з побутовими відходами.

Розрахована на науковців, працівників органів публічної влади, аспірантів, студентів юридичних факультетів вищих навчальних закладів.

Автори:

Світличний Олександр Петрович, доктор юридичних наук, професор кафедри цивільного та господарського права Національного університету біоресурсів і природокористування України.

Гаврилюк Олександр Миколайович, кандидат юридичних наук, суддя Київського апеляційного господарського суду.

ЗМІСТ

ВСТУП……………………………………………………………………………………………3

РОЗДІЛ 1. СУЧАСНИЙ СТАН ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ПОВОДЖЕННЯ З ПОБУТОВИМИ ВІДХОДАМИ……………………………………………………………………………………6

1.1. Державна політика у сфері поводження з побутовими відходами: поняття, завдання, ґенеза правових засад ……………………………….……………………………………………………………………6

1.2. Побудові відходи як об’єкт адміністративно-правового регулювання………………….……………………………………..…………………………..24

1.3. Принципи діяльності органів публічного управління у сфері поводження з побутовими відходами ……………………………………………………………………..…………………………….45

РОЗДІЛ 2. АДМІНІСТРАТИВНОПРАВОВЕ РУГУЛЮВАННЯ ПОВОДЖЕННЯ З ПОБУТОВИМИ ВІДХОДАМИ ЯК УПРАВЛІНСЬКИЙ ПРОЦЕС………………………….……………………………………………………………………66

2.1. Органи публічного управління як суб’єкти адміністративно-правового регулювання у сфері поводження з побутовими відходами…………………………………………………………..……………………..…………..66

2.2. Адміністративно-правові форми та методи діяльності суб’єктів публічного управління у сфері поводження з побутовими відходами……………………………………………………………………………………………………………………86

РОЗДІЛ 3. НАПРЯМИ УДОСКОНАЛЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ВІДНОСИН У СФЕРІ ПОВОДЖЕННЯ З ПОБУТОВИМИ ВІДХОДАМИ………………………………………….……………………………..……………….106

3.1. Діяльність органів публічного управління у сфері поводження з побутовими відходами……….…………………………………….……………………………………………………..106

3.2. Публічний контроль у сфері поводження з побутовими відходами…………………………………….…………..………………………………………….123

3.3. Інститут адміністративної відповідальності як механізм забезпечення правопорядку у сфері поводження з побутовими відходами…………………………………………………………………………….……………..143

ВИСНОВКИ…………………………………….…………..……………………………………….161

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ………………..……….……………………………168

ДОДАТКИ…………………………………………..………………………………………192

ВСТУП

Одним з найважливіших чинників екологічної безпеки є належне поводження з побутовими відходами. Проблеми адміністративно-правового регулювання поводження з побутовими відходами мають значне теоретичне та практичне значення та набувають все більшої актуальності. Протягом тривалого часу Україна вирішує питання належного поводження з побутовими відходами. Кількість продукованих людиною відходів досягла геологічних масштабів. За даними Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України на полігонах та сміттєзвалищах захоронено 81,47 % твердих побутових відходів, перероблено близько 5,1 % від загального обсягу вивезених ТПВ, при цьому більшість із 1976 полігонів та звалищ не відповідають державним будівельним нормам, санітарно-епідеміологічним вимогам, є стихійними та екологічно небезпечними.

Екологічна криза, що охопила нашу країну, ставить своїм завданням досягнення екологічної безпеки та охорони довкілля. Важлива роль у досягненні цієї глобальної мети людства відводиться адміністративно-правовому регулюванню. Для успішної природоохоронної діяльності держави потрібні не лише відповідні соціально-економічні передумови, але й встановлення відповідних адміністративно-правових засобів, правил та вимог у сфері поводження з побутовими відходами, виконання своїх обов’язків не тільки громадянами, але й суб’єктами владних повноважень.

Зазначені передумови висувають на передній план нагальну потребу поглибленого дослідження адміністративно-правового регулювання поводження з побутовими відходами.

Окремі питання аналізованої нами проблематики та теоретичних засад щодо правового регулювання поводження з побутовими відходами досліджували вчені-юристи В. Авер’янов, В. Андрейцев, В. Бевзенко, Н. Берлач, Л. Василенко, В. Галунько, А. Гетьман, Е. Демський, П. Діхтієвський, Є. Додін, Р. Калюжний, Н. Кобецька, Т. Коломоєць, В. Колпаков, В. Костицький, В. Курило, Н. Максіменцева, Н. Малишева, І. Мачуська, А. Оскірко, К. Рябець, О. Рябченко, С. Стеценко, М. Федунь, Ю. Шемшученко Ю. Юрескул, та ін.

Метою роботи є монографічного дослідження є розробка теоретичних та практичних питань, пов’язаних з адміністративно-правовим регулюванням поводження з побутовими відходами, визначення місця і ролі суб’єктів владних повноважень, а також обґрунтування наукових пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення чинного законодавства України досліджуваній сфері.

Визначена мета зумовила постановку та розв’язання таких завдань:

– проаналізувати сучасний стан державної політики у сфері поводження з побутовими відходами та охарактеризувати ґенезу правових засад у цій сфері;

– обґрунтувати закономірності адміністративно-правового регулювання поводження з побутовими відходи та надати авторське визначення цього поняття;

– розглянути принципи діяльності органів публічного управління у сфері поводження з побутовими відходами та на цій підставі запропонувати принципи діяльності суб’єктів публічного управління;

– здійснити аналіз сучасного стану діяльності органів публічного управління та визначити шляхи удосконалення їх діяльності;

– розкрити адміністративно-правові форми та методи діяльності суб’єктів публічного управління у сфері поводження з побутовими відходами;

– окреслити напрямки удосконалення діяльності органів публічного управління у сфері поводження з побутовими відходами;

– визначити особливості публічного контролю у сфері поводження з побутовими відходами та сформувати практичні рекомендації щодо удосконалення інституту публічного контролю у цій сфері;

– розкрити особливості інституту адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері поводження з побутовими відходами.

РОЗДІЛ 1

СУЧАСНИЙ СТАН ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ПОВОДЖЕННЯ З ПОБУТОВИМИ ВІДХОДАМИ

1.1. Державна політика у сфері поводження з побутовими відходами: поняття, завдання, ґенеза правових засад

На сучасному етапі розвитку українська держава має багато викликів. Одним із негативних викликів для всього суспільства є сфера побутових відходів, яка впливає негативно не тільки на довкілля, але й на стан здоров’я громадян. Ця проблема набула особливого значення у другій половині ХХ ст., насамперед у зв’язку з тим, що науково-технічний процес істотно розширив масштаби і можливості людства у сфері природокористування. При цьому не було запроваджено ефективні механізми забезпечення належного збереження довкілля. У результаті поширюються об’єктивні закономірності взаємодії суспільства і природи. Негативні наслідки цього процесу значною мірою вийшли з-під контролю [1, с. 5].

Зокрема, лише 76% населення в Україні охоплене послугами з вивезення побутових відходів, а із зібраних 59 млн м3 твердих побутових відходів (15 млн тонн), переробляється та утилізується за статистикою Мінрегіону України лише до 4% відходів (3% переробляються та 1% утилізуються). Захороненню підлягає близько 96% побутових відходів на 6,7 тис. сміттєзвалищах і полігонах, загальною площею понад 10 тис. га. Кількість сміттєзвалищ, які перевантажені складає 973 одиниці (15%), а 1415 одиниць (21%) – не відповідають нормам екологічної безпеки. Через неналежну систему поводження з побутовими відходами в населених пунктах, як правило, у приватному секторі, щорічно утворюється близько 32 тис. несанкціонованих звалищ, що займають площу понад 1 тис. га, і на які витрачаються значні кошти місцевих бюджетів для їх ліквідації. А оскільки побутові відходи складаються із близько 40–50 % вторинної сировини, яку можна відібрати та повернути у господарській обіг, ми втрачаємо ще й значний ресурсний потенціал [2, с. 140].

Наведені статистичні дані свідчать, що існуючий стан поводження з побутовими відходами потребує більш дієвого впливу держави на ці негативні процеси які відбуваються у цій сфері суспільних відносин. Водночас, поряд із негативними тенденціями у сфері поводження з побутовими відходами, є й певні позитивні здвиги. Зокрема, у 503 населених пунктах в якійсь мірі впроваджено роздільне збирання побутових відходів, а у 15 населених пунктах працюють 21 сміттєсортувальна лінія. Крім того, у 23 населених пунктах будуються сміттєсортувальні комплекси, що свідчить про значний інтерес до цього напряму як з боку бізнесу, так і з боку влади. Однак роздільне збирання побутових відходів у містах України здійснюється не системно, фрагментарно, переважно в центральних частинах населених пунктів, де переважають офіси та торгові центри, в яких утворюються більш привабливі побутові відходи за морфологічним станом. За експертними даними, через систему пунктів приймання вторинних матеріалів та з урахуванням тіньових схем роботи безпосередньо на полігонах відбирається ще близько 10% вторинної сировини з побутових відходів, які поступають на переробку [2, с. 140].

Досліджувана проблема не є новою для нашої держави. Розвиток ринкових відносин приніс як позитивні тенденції розвитку підприємництва, зовнішньоекономічних зв’язків, збільшення поставки різного виду продукції, побутових засобів, засобів особистої гігієни тощо, що у свою чергу призвело до збільшення кількості побутових відходів та негативних тенденцій пов’язаних з ними. У свою чергу держава декларуючи в законодавчих актах проблемність питань пов’язаних із відходами не змогла своєчасно вжити відповідних заходів з метою звести до мінімуму негативні виклики. Яскравим прикладом у цьому питанні є Закон України «Про основи національної безпеки України від 19 червня 2003 р., в якому зазначається, що однією із загроз національним інтересам і національній безпеці України є: застарілість та недостатня ефективність комплексів з утилізації токсичних і екологічно небезпечних відходів; значне антропогенне і техногенне перевантаження території України, зростання ризиків виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру [3].

Виходячи із того, що одним із найважливіших напрямів державної політики України у галузі ППВ є захист навколишнього природного середовища і здоров’я людей від негативного впливу відходів тощо, та враховуючи, що в межах реалізації державної політики забезпечується виконання законодавчо визначених його завдань, вважаємо зосередити увагу саме на дослідженні державної політики у сфері поводження з відходами, оскільки вищенаведене красномовно свідчить про необхідність подальшого напряму нашого дослідження. Розгляд цього питання має важливе значення і полягає в тому, що насть змогу проаналізувати вплив державної політики на ті процеси і явища (політичні, правові, економічні, соціальні), які мають безпосредне відношення до сфери поводження з побутовими відходами.

Дослідження цього питання надасть можлисть у подальшому проаналізувати не тільки діяльність суб’єктів публічної адміністрації, які покликані реалізовувати завдання держави у сфері поводження з побутовими відходами, але й підґрунтя адміністративно-правового регулювання відносин у досліджуваній сфері.

В спеціальній літературі під державною політикою розуміють сукупність ціннісних цілей, державно-управлінських заходів, рішень і дій, порядок реалізації державно-політичних рішень (поставлених державною владою цілей) і системи державного управління розвитком країни [4, с. 8].

Засадничою ідеєю правової політики, на думку академіка Ю. С. Шемшученка має бути її інституційний зв’язок із правом. Політика виявляє суспільні проблеми й ініціює їх вирішення перед владою, а право надає відповідним рішенням юридичної форми та забезпечує виконання цих рішень на державному рівні [5, с. 33].

Характеризуючи основні ознаки правової політики, науковці до них відносить: її обов’язкову заснованість на чинному законодавстві; підпорядкування основному закону країни; опір на примусову силу держави;

науковість, заснованість на передових досягненнях юридичної науки, поєднання з державними підходами в галузі розвитку права, підвищення його ролі в житті суспільства та особи [6, с. 71-78].

У питанні правової політики у сфері поводження з відходами, на думку С. В. Кузнєцової, вона базується на принципах забезпечення повного збирання і своєчасного знешкодження та видалення відходів, дотримання правил екологічної безпеки при поводженні з відходами; сприяння максимально можливій утилізації відходів шляхом їх повторного чи альтернативного використання; розроблення екологічно безпечних методів та засобів поводження з відходами; організації контролю за місцями чи об’єктами розміщення відходів для запобігання шкідливому впливу їх на навколишнє природне середовище та здоров’я людини [1, с. 505-506].

Основні терміни і принципи державної політики у сфері поводження з побутовими відходами і вторинними ресурсами побутового походження, було запропоновано В. О. Юрескул, яка у дисертаційному дослідженні вносила пропозиції щодо розробки і прийняття Закону України «Про побутові відходи та вторинні ресурси побутового походження» [7, с. 3].

Про важливість державної політики у сфері поводження з побутовими відходами говориться в пункті 65 ст. 4 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, де вказано, що відповідно до покладених на нього завдань, міністерство проводить моніторинг та оцінку впливу державної політики у відповідній сфері [8].

Виходячи із теми нашого дослідження, слід особливо підкреслити, що засади національної політики у галузі ППВ перш за все складається із Законів України: «Про відходи» [9]; «Про охорону навколишнього природного середовища» [10]; «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» [11], «Про житлово-комунальні послуги» [12]; «Про благоустрій населених пунктів» [13]; «Про вилучення з обігу, переробку, утилізацію, знищення або подальше використання неякісної та небезпечної продукції» [14];  «Про екологічну експертизу» [15]; кодексів України та інших нормативно-правових актів.

Згідно ст. 5 Закону України «Про відходи» основними напрямами державної політики є: забезпечення повного збирання і своєчасного знешкодження та видалення відходів, а також дотримання правил екологічної безпеки при поводженні з ними; зведення до мінімуму утворення відходів та зменшення їх небезпечності; сприяння максимально можливій утилізації відходів шляхом прямого повторного чи альтернативного використання ресурсно-цінних відходів; забезпечення безпечного видалення відходів, що не підлягають утилізації, шляхом розроблення відповідних технологій, екологічно безпечних методів та засобів поводження з відходами; організація контролю за місцями чи об’єктами розміщення відходів для запобігання шкідливому впливу їх на навколишнє природне середовище та здоров’я людини; обов’язковий облік відходів на основі їх класифікації та паспортизації; створення умов для реалізації роздільного збирання побутових відходів тощо [9].

На сьогодні основним правовим актом, який визначає національну правову політики у сфері поводження з побутовими відходами в Україні є Закон «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» від 21 грудня 2010 року [16]. Оскільки цей Закон поставив певні завдання в досліджуваній сфері, вважаємо доцільним проаналізувати поставлені завдання. Серед основних завдань, розв’язання яких передбачено стратегією державної екологічної політики України, привертають увагу наступні: створення національної інформаційної системи охорони навколишнього природного середовища; збільшення частки екологічної інформації та соціальної реклами природоохоронного спрямування, що регулярно поширюється засобами масової інформації: до 2015 року – на 15 відсотків, до 2020 року – на 30 відсотків базового рівня (тут і далі за текстом базовим є рівень 2010 року); сприяння розвитку інформаційних центрів, територіальних органів спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища та Орхуського інформаційного центру.

З наведеного видно, що держава сприяє розвитку територіальних органів з питань охорони навколишнього природного середовища. Критерієм виконання завдань є їх поетапне виконання. Наприклад, створення до 2015 р. мережі загальнодержавної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи забезпечення доступу до екологічної інформації, що включатиме, зокрема, національну систему кадастрів природних ресурсів, реєстри викидів та перенесення забруднюючих речовин; до 2020 р. системи управління екологічною інформацією, відповідно до стандартів ЄС; розроблення і реалізація Стратегії екологічної освіти з метою сталого розвитку українського суспільства та економіки України; створення системи екологічного навчання та підвищення кваліфікації державних службовців, до компетенції яких належать питання охорони навколишнього природного середовища; створення умов для проведення громадської оцінки діяльності органів виконавчої влади, здійснення громадського контролю з питань охорони навколишнього природного середовища; впровадження механізму забезпечення доступу громадськості до екологічної інформації та участі у прийнятті рішень відповідно до положень Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуської конвенції) тощо.

Закон також передбачає впровадження до 2020 року програми підтримки проектів громадських екологічних організацій і доведення обсягу її фінансування. Якщо у 2015 році – це повинно становити не менше 2 відсотків від загальних видатків Державного фонду охорони навколишнього природного середовища України, то у 2020 році – до рівня не менше 3 відсотків цих видатків [16].

В сукупності, основною стратегією державної політики у досліджуваній сфері є завдання, які направлені на охорону навколишнього природного середовища; створення національної інформаційної системи охорони навколишнього природного середовища; сприяння розвитку інформаційних центрів та територіальних органів спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища; збільшення фінансування; впровадження ресурсозберігаючих технологій; залучення широких верств громадкості.

Наведені завдання державної політики мають бути стрижневим документом у системі державних програмних документів, що дасть можливість органам скоординувати дії органів публічної влади по виконанню завдань державної політики. Оскільки процес ефективного правового регулювання розпочинається визначенням цілей і завершується їх виконанням, досягненням визначеного результату [17, c. 7].

З метою з’ясування як виконуються завдання державної політики у сфері поводження з відходами, проаналізуємо стан їх виконання. Важливим документом, який був прийнятий у відповідність з  Основними засадами (стратегією) державної екологічної політики України на період до 2020 року, постає розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011–2015 роки» №577-р від 25 травня 2011 р. [18].

Проведення аналізу ефективності виконання вказаних нормативно-правових актів, передбачає роботу з великим обсягом матеріалів. Зокрема, вказані документи містять 7 стратегічних цілей, 104 стратегічних завдань та 278 заходів.

Враховуючи значну кількість стратегічних завдань, проаналізуємо деякі із них. Зокрема, планом було передбачено:

– створення та забезпечення функціонування комплексної інформаційної системи спеціально уповноваженого органу з охорони навколишнього природного середовища – не виконано через відсутність фінансування. Підготовка та подання на розгляд Кабінету Міністрів України проекту Концепції створення Національної інформаційної системи охорони навколишнього природного середовища на базі загальнодержавної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи забезпечення доступу до екологічної інформації, національних кадастрів та реєстрів викидів і перенесення забруднюючих речовин. Мінприроди України розмістило 25 лютого 2013 року проект постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження порядку проведення моніторингу навколишнього природного середовища підприємствами, установами та організаціями, діяльність яких призводить або може призвести до погіршення стану навколишнього природного середовища та Положення про автоматизовану інформаційно-аналітичну систему моніторингу навколишнього природного середовища та забезпечення доступу до екологічної інформації. У 2014 році виконання заходу не здійснювалось. У 2015 році на виконання заходу Мінприроди України забезпечено розроблення законопроекту «Про ратифікацію Протоколу про реєстри викидів та перенесення забруднювачів» (на виконання Указу Президента України «Про Стратегію сталого розвитку «Україна–2020» та Плану заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» у 2015 році) [19];

– у 2011 р. Мінприроди України було розроблено та подано на погодження центральних органів виконавчої влади проект постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про загальнодержавну автоматизовану інформаційно-аналітичну систему забезпечення доступу до екологічної інформації та місцевих екологічних автоматизованих інформаційно-аналітичних систем». У зв’язку із змінами у штатному розписі Мінприроди України у 2011 році цей проект Кабінету Міністрів України супроводжувало Управління майном, охорони праці, матеріально-технічного та інформаційного забезпечення Мінприроди України. Станом на кінець 2015 року акт не затверджено. Також, слід зазначити, що при Мінприроди України діє Державне підприємство «Центр еколого-експертної аналітики» на яке покладено виконання функцій зазначеної інформаційної системи, який веде свою діяльність в управлінській сфері вказаного міністерства. Метою здійснення діяльності цього підприємства є наукове, інформаційно-аналітичне та організаційне підтримання Уповноваженого органу управління з реалізації державної політики у галузях поводження з відходами, агрохімікатами і пестицидами, охорони навколишнього природного середовища, лісів, атмосферного повітря, рослинного, тваринного світу, територіальних вод, природних ресурсів, сприяння збереженню природно-заповідного фонду і екологічної мережі, також у сферах раціонального використання надр та їх геологічного вивчення, меліорації земель і розвитку водного господарства [20].

– підготовка та затвердження Мінприроди України типового положення про регіональний Орхуський інформаційний центр. Слід наголосити, що 25 червня 1998 р. в м. Орхус (Данія) на 4-й конференції міністрів «Довкілля для України» було прийнято Конвенцію про доступ до інформації, участь громадськості у прийнятті рішень і доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля. Орхуську конвенцію Україна ратифікувала 6 липня 1999 року [21].

Орхуський інформаційний центр був заснований у 2003 р. при Мінприроди України. При центрі створено Координаційну раду, до складу якої входять представники Мінприроди України, Громадської ради при Мінприроди України, Державної екологічної академії післядипломної освіти та управління, неурядових громадських організацій, міжнародних організацій та фондів. Проте, типове положення про регіональний Орхуський інформаційний центр й на сьогодні відсутнє;

– підготовка та подання на розгляд Кабінету Міністрів України законопроекту щодо внесення змін до ст. 25 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»  в частині приведення її у відповідність з Орхуською конвенцією – не виконано.

Очевидно, що одним із головних чинників у виконанні стратегічних завдань є фінансування, але не тільки. Низька виконавча дисципліна державних службовців, і першу чергу органів місцевої влади усіх рівнів, має своїм наслідком, що у багатьох випадках завдання Стратегії не було виконано. Зокрема, місцеві органи влади не володіють інформацією, де розташовані сміттєзвалища, кількості відходів тощо, а якщо й володіють необхідною інформацією, то не завжди вживають відповідні заходи. Як правило органи публічної адміністрації починають реагувати та починають вживати відповідні заходи у разі, коли на негативні наслідки у сфері поводження з відходами стали відомі широкому загалу населенню. Наприклад, в наслідок обвалу 30 травня 2016 року схилу на Львівському міському полігоні твердих побутових відходів, коли під обвалами сміття загинули троє працівників органів ДСНС України та зник безвісти службовець комунального підприємства. Прокуратурою Львівської області встановлено, що посадовцями зазначеного підприємства порушено вимоги Правил експлуатації полігонів побутових відходів [22].

Все це свідчить, що стан виконавчої дисципліни посадовими особами органів публічної адміністрації знаходиться на достатньо низькому рівні. Крім того, як свідчить аналіз Стратегію сталого розвитку «Україна – 2020», ключову роль у ній відіграє державна політика фінансування.

Відповідно до Державного бюджету України на 2016 рік на охорону навколишнього природного середовища планові витрати становитимуть 3, 31 млрд грн. (0, 50% загального обсягу видатків на 2016 р.), що на 0, 3 % менше ніж у 2015 році. Витрати на охорону навколишнього природного середовища складаються з видатків на запобігання та ліквідацію забруднення, збереження природно-заповідного фонду та іншу діяльність у сфері охорони навколишнього природного середовища. До видатків фінансування яких буде збільшено у 2016 році порівняно із 2015 роком належать видатки на запобігання та ліквідацію забруднення у розмірі 2, 62 млрд грн., що на 4, 80 % більше ніж у 2015 році. У той же час у 2016 році скорочене фінансування видатків на фундаментальні та прикладні дослідження на 12, 50% менше ніж у 2015 році. Іншу діяльність у сфері охорони навколишнього природного середовища скорочено на 40, 00 % менше ніж у 2015 році [23].

Враховуючи, що стан навколишнього природного середовища з кожним роком стає гіршим, зменшення витрат на охорону навколишнього природного середовища, у тому числі й видатків на запобігання та ліквідацію забруднення не є виправданим.

Ми цілком усвідомлюємо, що одним із основних чинників впливу негативних процесів у сфері поводження з побутовими відходами упродовж останніх років, є фінансово-економічна криза, наслідки якої охопили багато сфер життєдіяльності суспільства і держави, у той же час в аналізованому періоді видатки на вищі органи державного управління, місцеві органи державної влади та органи місцевого самоврядування порівняно із 2015 роком збільшено на 26, 82 % – це також стосується збільшення витрат на діяльність судової гілки влади тощо [24, с. 28].

Крім фінансово-економічних проблем, і негативних тенденцій у вказаній сфері, незадовільним є й стан державного управління. Як наголошує Т. П. Казаченко, конче потрібно змінити загальнодержавну політику стосовно поводження з відходами, ключовим елементом якої має стати створення єдиної системи управління всіма видами відходів з відповідним законодавчим урегулюванням [25, c. 9].

Наведені негативні приклади не відповідають цілям і заданням діяльності органів державної влади визначених законами та іншими нормативно-правовими актами у сфері поводження з побутовими відходами. Органи виконавчої влади та місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, їх посадові особи та громадяни не забезпечують належне утримання наданих ним у користування чи належні їм на праві власності земельні ділянки й відповідні території згідно встановлених санітарних норм.

Враховуючи незадовільний стан у сфері поводження з відходами, ще в далекому 2005 р., Верховною Радою України була прийнята Постанова «Про стан виконання законодавства у сфері поводження з відходами в Україні та шляхи його вдосконалення». Цією Постановою діяльність Кабінету Міністрів України щодо забезпечення ефективної реалізації державної політики у сфері поводження з відходами, удосконалення нормативно-правової бази організаційно-економічного механізму стимулювання господарської діяльності у сфері поводження з відходами як вторинними матеріальними ресурсами, державного управління у цій сфері визнано незадовільною [26].

В сучасних умовах існуючі правові, економічні та організаційні механізми не дозволяють комплексно вирішувати питання сучасного поводження з побутовими відходами.

Негативним чинником у сфері поводження з побутовими відходами є й недобросовісні громадяни, які через низький рівень правосвідомості, бездіяльність держави в особі її органів, їх посадових осіб, засмітили несанкціонованими сміттєзвалищами міські та позаміські території, яких з кожним роком стає дедалі більше, й куди переважним чином потрапляють тверді побутові відходи, відходи, що є вторинною сировиною, все це призводить до неконтрольованої ситуації.

Проблем питанням є й тверді побутові відходи. У питанні твердих побутових відходів О. М. Соболь та Ю. А. Олениченко, звертають увагу на проблему відсутності дієвої державної політики у сфері запобігання виникненню аварій та надзвичайних ситуацій у сфері поводження з твердими побутовими відходами. Це, насамперед, обумовлено відсутністю системних досліджень в галузі реалізації механізмів державного управління як системою моніторингу, прогнозування та запобігання надзвичайним ситуаціям, так і безпекою поводження з твердими побутовими відходами. Такий стан речей вимагає аналізу функціонування зазначеної системи державного управління у цій сфері з позицій системного підходу та дослідження можливостей застосування відповідних механізмів державного управління [27].

Враховуючи існуючи проблемні питанням поводження з твердими побутовими відходами, Кабінет Міністрів України затвердив «Програму поводження з твердими побутовими відходами» від 4 березня 2004 р. № 265, в якій наголошувалося, що існуюча структура системи санітарного очищення населених пунктів недосконала, її фрагментарність, роз’єднаність та різнорідність за відсутності взаємодії з органами державної санітарно-епідеміологічної служби та охорони навколишнього природного середовища не забезпечує достатнього контролю за санітарним станом територій, а також збиранням, вивезенням, знешкодженням та захороненням побутових відходів. Ефективне вирішення комплексу питань, пов’язаних з ППВ, можливе лише за умови визначення основних напрямів та розв’язання основних завдань з реалізації державної політики у сфері поводження з відходами, визначених Програмою поводження з твердими побутовими відходами в Україні, яка враховує сучасний стан економіки країни, перспективи її соціального розвитку [28].

Прошло більше десяти років як була принята Програма Кабінету Міністрів України та відповідні місцеві програми. Однак стан поводження з побутовими відходами, став ще гіршим, про це свідчать статистичні дані, що потребує невідкладного розв’язання. Наприклад, в Програмі поводження з ТПВ на 2012–2018 роки Полтавської області, зазначено, що проблема, на розв’язання якої спрямована Програма, полягає у необхідності вирішення питань щодо критичної ситуації, пов’язаної з відходами – їх утворенням, накопиченням, зберіганням, переробленням, утилізацією та захороненням, що характеризується подальшим розвитком екологічних загроз. За останні 10 років в області спостерігається тенденція зростання обсягів утворення відходів. На даний час на території області (у місцях організованого складування, зберігання та захоронення) накопичено близько 2 млрд. тонн відходів. Із щорічного обсягу утворення відходів, що становить понад 1,5 млн. м3, лише 10–15 % знаходять подальше застосування як вторинні матеріальні ресурси. Основна маса ТПВ захороняється на полігонах та звалищах. Це призводить, з одного боку, до втрати значних обсягів вторинної сировини, а з іншого – створює екологічно небезпечні умови в районах розташування цих звалищ. Система роздільного збирання ТПВ в Полтавській області практично відсутня, лише в окремих містах впроваджуються пілотні проекти. У приватному секторі, через відсутність належної системи збирання ТПВ, утворюються сотні дрібних стихійних звалищ. Сфера поводження з твердими побутовими відходами у достатній мірі не забезпечена сучасним техніко-технологічним обладнанням та екобезпечними технологіями. Через недостатність прогресивних технологій поводження з побутовими відходами та сучасних полігонів для їх захоронення проблема побутових відходів набуває все більшої гостроти [29].

Анологічні проблеми з побутовими відходами існують в інших областях країни, які теж потребують негайного вирішення. Про пробленість у сфері поводження з вiдходами мова йшла і на засіданні Ради нацiональної безпеки i оборони України «Про комплекс заходів щодо вдосконалення проведення моніторингу довкілля та державного регулювання у сфері поводження з відходами в Україні»від 25 квітня 2013 р. Розглянувши стан функціонування і розвитку державної системи моніторингу довкілля та ситуацію, що склалася у сфері поводження з відходами, РНБО визнала недостатньо ефективною діяльність Кабінету Міністрів України із забезпечення проведення державної політики у сфері поводження з відходами, впровадження дієвих механізмів державного регулювання та роботу Міністерства екології та природних ресурсів України щодо організаційної інтеграції суб’єктів державної системи моніторингу довкілля, методологічного і метрологічного забезпечення об’єднання її складових частин і компонентів, яке є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері поводження з відходами [30].

Важливим документом, в якому особливу увагу приділено безпеці життя та здоров’я людини та безпечного стану довкілля, постає Указ Президента України «Стратегія сталого розвитку «Україна – 2020» №5/2015 від 12 січня 2015 р., у якому одною із першочергових пріоритетів реалізації Стратегії виступає Програма збереження навколишнього природного середовищ. Серед основних завдань, важливе значення надається нормативно-правовому та організаційному забезпеченню реалізації Стратегії, яка має здійснюватися шляхом розроблення та прийняття в установленому порядку відповідних нормативно-правових актів, щорічних планів дій реалізації Стратегії та моніторингу стану їх виконання [31].

На виконання вищезазначеного Указу Президента України, Кабінет Міністрів України своїм розпорядженням № 213-р від 4 березня 2015 р. затвердив План заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та «Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» у 2015 році [32].

Продовжуючи подальший аналіз Програми діяльності Кабінету Міністрів України, проаналізуємо тільки ті питання, що стосується сфери поводження з відходами. Планом дій передбачено: частки утилізації твердих побутових відходів, їх максимального повторного залучення у господарський обіг як вторинних ресурсів; запровадження принципу «повної відповідальності виробника товарів в тарі та упаковці» за утилізацію відходів тари та упаковки відповідно до вимог директив ЄС та створення прозорого механізму фінансування виробниками товарів в тарі та упаковці утилізації тари та упаковки; запровадження принципу «забруднювач платить» та розширеної відповідальності виробника, зокрема упаковки, що передбачає відповідальність виробника (первинного імпортера) за весь життєвий цикл продукції, включно з покладенням відповідальності (безпосередньої та/або фінансової) за поводження з відходами цієї продукції; (з цією метою пропонувалося до 30 квітня 2015 р. Мінрегіону України розробити та подати Кабінетові Міністрів України проекту закону про упаковку та відходи упаковки); розроблення та подання Кабінетові Міністрів України проекту нормативно-правового акта про затвердження технічного регламенту про захоронення відходів (відповідальні Мінрегіону України та Мінприроди України); забезпечення впровадження на законодавчому рівні п’ятиступеневої ієрархії поводження з відходами відповідно до Директиви № 2008/98/ЄС про відходи та підготовка планів щодо управління відходами згідно із нею [32].

Аналізуючи План заходів з виконання Програми діяльності КМУ, зазначимо, що у питанні утилізації твердих побутових відходів, їх максимального повторного залучення у господарський обіг як вторинних ресурсів стан виконання слід визнати як незадовільним. Видалення відходів у спеціально відведені місця на сьогодні залишається домінуючим методом перероблення відходів в Україні. При цьому сільське населення щодо цього питання зовсім не задіяне.

За статистичними даними лише 8–15 % відходів використовувалося як вторинні матеріальні ресурси, а решта потрапляло на звалища, площа яких становить майже 0,2 % території України. Понад 80 % звалищ експлуатуються без дотримання будь-яких запобіжних заходів, у результаті чого вони стали джерелами забруднення довкілля. Витрати на складування і захоронення виробничих відходів складають майже 20 % вартості готової продукції, що не сприяє розвитку технологій їх переробки та утилізації [33, с. 229].

На думку авторів Проекту Закону України «Про упаковку та відходи упаковки» № 4028 від 5 лютого 2016 р., у питанні поводження з твердими побутовими відходами повинен відігравати цей нормативний акт. Однак, як зазначається у висновку Головного науково-експертного управління Верховної Ради України від 29 серпня 2016 р., проблемним питанням у прийнятті Закону, крім іншого, стало не чітко визначене коло центральних органів виконавчої влади та їх повноважень у цій сфері. Ці та інші питання унеможливили прийняти ВРУ цей проект Закону до розгляду [34].

Важливу роль в державній політиці у сфері поводження з відходами повинна відігравати Національна стратегія наближення (апроксимації) законодавства України до права ЄС у сфері охорони довкілля, яка фокусується на положеннях статті 363 Глави 6 «Навколишнє середовище» і Додатку ХХХ до Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, і має на меті забезпечити ефективне виконання Україною зазначених вимог Угоди [35].

Вказана стратегія передбачає розробку та затвердження технічного регламенту про захоронення відходів. Однак, такий нормативно-правовий акт до цього часу не прийнятий.

Щодо забезпечення впровадження на законодавчому рівні п’ятиступеневої ієрархії поводження з відходами відповідно до Директиви № 2008/98/ЄС про відходи та підготовка планів щодо управління відходами, треба наголосити, що у Верховній Раді України зареєстровано законопроект №3198-1 «Про внесення змін до деяких законів України щодо поводження з побутовими відходами та стимулювання їх використання як альтернативного джерела енергії» від 21 жовтня 2015 р. [36] та законопроект №3200-1 «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо спрямування деяких видів екологічного податку на поводження з побутовими відходами)» від 21 жовтня 2015 р. [37].

Як йдеться у пояснювальній записці до законопроекту №3198-1, його підготовлено з метою комплексного врегулювання питання поводження з побутовими відходами, удосконалення механізмів державного регулювання у сфері поводження з побутовими відходами на основі директиви 2008/98/ЄС про відходи та скасування деяких директив, підвищення ефективності дії законів України у сфері поводження з побутовими відходами, усунення виявлених недосконалостей правового регулювання у цій сфері, створення сприятливих законодавчих умов для залучення інвестицій в енергетичну галузь та стимулювання виробництва електроенергії і тепла шляхом перероблення побутових відходів завдяки поширенню на цей вид електроенергії «зеленого» тарифу [36].

В директиві № 2008/98/ЄС зазначається, що запровадження розширеної відповідальності виробника є одним із засобів підтримки розробки та виробництва товарів, що повністю враховують та полегшують ефективне використання ресурсів впродовж усього їхнього життєвого циклу, включаючи відновлення, повторне використання, розбирання та перероблення без шкоди для вільного обігу товарів на внутрішньому ринку. Заходи, щодо впровадження розширеної відповідальності виробника можуть включати прийняття повернутої продукції та відходів, що лишилися після використання такої продукції, так само, як і подальше управління відходами та фінансова відповідальність за таку діяльність [38].

Завдяки ієрархії запроваджена пріоритетність (першочерговість) послідовних операцій поводження з побутовими відходами, що дозволить створити нову галузь у сфері поводження з побутовими відходами, забезпечити надання послуг з вивезення побутових відходів відповідної якості, впровадити сучасні методи та технології збирання, транспортування, перероблення та екологічно безпечного захоронення перероблених відходів, одержання вторинної сировини, що є у складі побутових відходів, сприятиме поліпшенню екологічного стану довкілля та привабливості ринку у сфері поводження з побутовими відходами для суб’єктів господарювання. Планом передбачено реформування системи управління сферою охорони довкілля з метою перетворення її на інтегровану систему, яка здатна забезпечити реалізацію проєвропейських реформ та ліквідувати корупційні схеми у сфері управління та охорони довкілля. Координацію роботи органів виконавчої влади профільного міністерства, державних агентств лісових, водних, земельних ресурсів, Держекоінспекції та інших органів, які виконують функції чи завдання у сфері охорони довкілля, для гармонізації законодавства та ефективного моніторингу довкілля. Відновлення державного органу у сфері управління заповідною справою [36].

Незважаючи суттєві цілі та завдання державної політики, яка охоплює питання пов’язані з процесами, що відбуваються у сфері поводження з побутовими відходами, проблемні питання у цій сфері суспільних відносин потребують невідкладного розв’язання. Зокрема, й на сьогодні не забезпечуються повне збирання, максимально можлива утилізація, своєчасне знешкодження та видалення відходів, унаслідок чого прогресує їх накопичення, не впроваджуються екологічно безпечні методи та засоби поводження з відходами, через що підвищується небезпечність відходів, зростають техногенні та екологічні ризики. Недостатньо впроваджуються маловідходні технології, повільними темпами створюється інфраструктура у сфері поводження з відходами, перш за все небезпечними, їх утилізації [39].

При реалізації завдань державної політики органи публічної влади можуть застосовувати різні адміністративно-правові засоби державного впливу, однак посадові особи не в повній мірі використовують їх в повсякденній діяльності. Відсутність дієвої юридичної відповідальності у багатьох випадках ставить під сумнів впровадження нових методів у цій сфері [39].

Таким чином, проведений доктринальний та нормативно-правовий аналіз, дає підстави визнати, що державна політика у сфері поводження з побутовими відходами – це закріплені у відповідних правових документах (законодавчих актах, програмах) цілі і завдання, що ставить держава перед органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування із вирішення комплексу організаційних, економічних та правових питань з метою попередження та усунення негативного впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров’я людей [40, с. 141].

2.1. Побудові відходи як об’єкт адміністративноправового регулювання

Систему законодавчих актів, які регулюють державну діяльність у сфері поводження з побутовими відходами, складають акти різної спрямованості. Ці законодавчі акти можна поділити на природоохоронні акти, законодавчі акти, що регулюють управлінські відносини та акти, що передбачають юридичну відповідальність за порушення у сфері поводження з відходами.

Ці відносини є багатогранними і пов’язані з різними аспектами діяльності. Про це свідчать дослідження: Н. О. Максіменцевої «Правове забезпечення поводження з небезпечними відходами» [41]; В. О. Юрескул «Правове регулювання поводження з побутовими відходами в Україні»; А. О. Оскірко «Адміністративна відповідальність за порушення у сфері поводження з відходами; М. В. Федунь «Правове регулювання поводження з відходами в рамках Європейського Союзу» [43].

Серед значної кількості галузей права, нормами яких регулюються суспільні відносини у сфері поводження з побутовими відходами, важливу роль відіграє сучасне адміністративне право. Про важливу роль адміністративного права в регулюванні суспільних відносин говорить професор В. К. Колпаков, який зазначає, що спостерігається «проникнення» адміністративного права в сферу інших правових галузей. В основі такого явища лежить фактична наявність управлінських відносин у предметі тієї чи іншої галузі права. Адміністративне право з урахуванням специфічних особливостей державно-управлінської діяльності як правової форми реалізації виконавчої влади, охоплює своїм регулятивним впливом надзвичайно широке коло суспільних відносин управлінського типу [44, с. 92-93].

Незважаючи на те, що у сфері поводження з побутовими відходами провідну роль відіграє екологічне право, однак будучи комплексною галуззю права, норми екологічного права не в змозі врегулювати численне коло суспільних відносин. Зокрема, це стосується питання діяльності органів державної влади, управлінських відносин, адміністративної відповідальності та інших публічних відносин у сфері поводження з побутовими відходами, де ключову роль відіграють адміністративно-правові норми.

Саме адміністративно-правова норма, на думку Т. О. Коломоєць конкретизує управлінську волю держави, перетворює її на обов’язкове правило поведінки для людей [45, с. 32 -33].

До особливостей адміністративно-правових норм можна зарахувати таке:

– в них закріплюються відносини щодо управління, державного контролю, нагляду, внутрішньо-організаційної діяльності;

– метод впливу норм на суспільні відносини має імперативний, державно-владний характер;

– виконання приписів норм гарантується державою за допомогою системи засобів організаційно-роз’яснювального та суспільно-примусового характеру;

– системність норм адміністративного права [46, с. 14].

Наведені особливості адміністративно-правових норм є яскравим свідчення ролі адміністративного права в регулюванні суспільних відносин, його соціального призначення.

Саме через зв’язок держави і людини розкривається соціальне призначення адміністративного права, вказуючи на наявність публічного інтересу соціальної спільності, що визнаний і задоволений державою шляхом його правового (юридичного) забезпечення (фіксації в нормах і встановленні механізму реалізації) [47, с. 31].

Наведене дає підстави констатувати про важливу роль адміністративного права в регулюванні суспільних відносин у сфері поводження з побутовими відходами. Ми погоджуємося з думкую, яка існує в юридичній літературі, коли об’єкт адміністративно-правового регулювання суспільних відносин ототожнюють з об’єктом правовідносин.

Об’єкт – це те, заради чого виникають правовідносини. Об’єктом адміністративно-правових відносин є поведінка учасників управлінських відносин (дії, утримання від дій). Дії учасників управлінських відносин можуть здійснюватися заради різноманітних правових інтересів. Під діями розуміють факти, які виникають за волею людей. Вони можуть бути як правомірними, так і неправомірними [48, с. 51-52].

Під об’єктом адміністративно-правових відносин розуміють те, на що спрямовані інтереси суб’єктів, з приводу чого останні вступають в адміністративно-правові відносини, оскільки між цими елементами існує нерозривний зв’язок. Об’єктами адміністративно-правових відносин можуть бути різноманітні матеріальні та нематеріальні блага, які становлять публічну цінність, і діяння суб’єктів та об’єктів публічного управління, пов’язані з цими благами [49, с. 234].

В. К. Шкарупа зазначав, що об’єктом адміністративно-правових відносин є суспільні відносини, що уособлюють у собі характер діяльності окремих суб’єктів права, юридичні наслідки їх поведінки, певні правові інтереси, зокрема, майнового чи немайнового характеру, та ін. Вчений також окремо виділяв такий додатковий елемент, як предмет правовідносин, яким можуть бути окремі речі, предмети, майно тощо [50, с. 26].

Таким чином, адміністративно-правові відносини мають важливе значення для всієї галузі адміністративного права, так і для адміністративно-правового регулювання суспільних відносин у сфері поводження з побутовими відходами.

Нормативно-правові акти у сфері поводження з побутовими відходами, не є сталими. Яскравим свідченням у цьому питанні є значна кількість нормативно-правових актів, які діють, або втратили свою чинність.

Нормативно-правові акти, що регулюють (охороняють) правові відносини, які постійно виникають, змінюються (доповнюються) чи припиняються. Під правовідносинами розуміють врегульовані нормами права суспільні відносини, учасники яких виступають як носії взаємних суб’єктивних прав і юридичних обов’язків, що забезпечується державою

[51, с. 138].

Основні ознаки правовідносин:

а) виникають на основі норм права або укладання угод;

б) характеризуються наявністю сторін, які мають взаємні суб’єктивні права та юридичні обов’язки;

в) є видом суспільних відносин фізичних чи юридичних осіб, організацій і спільностей;

г) здійснення суб’єктивних прав чи додержання юридичних обов’язків у правовідносинах контролюється і забезпечується державою [51, с. 138].

Отже, правовідносини – це врегульовані нормами права вольові суспільні відносини, які виражаються в конкретному взаємозв’язку між уповажувальними та зобов’язальними суб’єктами – носіями суб’єктивних юридичних прав, обов’язків, повноважень і відповідальності – та забезпечувані державою [52, с. 335].

Характеризуючи види адміністративно-правових відносин слід звернути увагу на їх класифікацію, в основу якої покладено різні критерії. Зокрема, В. К. Колпаков наводить таку класифікацію адміністративно-правових відносин:

1) за виконуваними функціями – регулятивні та правоохоронні;

2) за складом учасників – двосторонні або багатосторонні;

3) за сферою виконання:

а) відносини у сфері виконавчої влади;

б) відносини у сфері функціонування державних утворень, що знаходяться за межами виконавчої влади;

в) відносини у сфері недержавного управління (у місцевому самоврядуванні, у діяльності громадських організацій).

4) за станом взаємної підпорядкованості суб’єктів, що беруть участь у правовідносинах;

5) вертикальні та горизонтальні адміністративні правовідносини.

Також, адміністративні правовідносини, вчений поділяє на внутрішні та зовнішні; майнові і немайнові; такі, що захищають в адміністративному порядку, і такі, що захищаються у судовому порядку; субординації і координації тощо [53, с. 182-185]; залежно від галузевої залежності – матеріальні адміністративні правовідносини та процесуальні адміністративні правовідносини [44, с. 87-88].

На думку В. Б. Авер’янова та П. В. Діхтієвського адміністративно-правове регулювання представляє собою різновид правового впливу на суспільні відносини у сфері виконавчої влади. Оскільки адміністративно-правове регулювання суспільних відносин може здійснюватися різними адміністративно-правовими засобами, різними суб’єктами, у різних масштабах і на різних рівнях, воно здатне набувати різних форм, мати ті або інші різновиди [54, с. 159].

Таким чином, правовідносини у сфері поводження з побутовими відходами охоплюють суб’єктів та об’єкти, такий зв’язок є нерозривним, що в сукупності становлять зміст правовідносин. Правовідносини у цій сфері не можливі без діяльності суб’єктів.

В теорії права суб’єктами правовідносин вважають тих учасників, які є носіями суб’єктивних прав і юридичних обов’язків [51, с. 138]. Майже тотожне визначення надає і М. В. Цвік. На його погляд, суб’єкт правовідносин – це такий учасник суспільних відносин, який є носієм юридичних прав та обов’язків [55, с. 338].

Питання про суб’єкти адміністративного права є одним з важливих, оскільки мова йде про учасників адміністративно-правових відносин, які вирішують завдання і здійснюють функції виконавчої влади, які координують розпорядницькі та контрольно-наглядові повноваження в галузі державного управління і місцевого самоврядування, розглядають справи про адміністративні правопорушення, що вчинюються фізичними і юридичними особами в господарській, фінансовій, митній сферах, а також про порушення громадського порядку [56, с. 418].

До суб’єктів адміністративного права С. М. Алфьоров, С. В. Ващенко, М. М, Долгополова, А. П. Купін відносять фізичних та юридичних осіб, які відповідно до встановленого адміністративного законодавством та адміністративно-правових норм наділені певним обсягом прав та обов’язків у сфері адміністративно-правового регулювання управлінських відносин, а також реалізують функції виконавчої влади.

Науковці зазначають, що суб’єкти адміністративного права – це:

– по-перше, реальні учасники адміністративно-правових відносин, які володіють адміністративно-правовим статусом і беруть участь в організації держаного управління;

– по-друге, одна із сторін публічної управлінської діяльності, яка наділена відповідною компетенцією, повноваженнями, наданими

законодавством;

– по-третє, вони можуть бути конкретними учасниками адміністративно-правових відносин, у які вони вступають за власним бажанням або в силу обов’язку (громадяни, посадові особи) [46, с. 20].

Отже, адміністративно-правові відносини як складовий елемент механізму адміністративно-правового регулювання може здійснюватися різними адміністративно-правовими засобами державного впливу з метою запобігання негативним процесам у сфері поводження з побутовими відходами, контролюється і забезпечується уповноваженими державними органами.

На підставі вищевикладеного надамо власне визначення адміністративно-правових відносин у сфері поводження з побутовими відходами, під якими слід розуміти суспільні відносини, які виникають на основі адміністративно-правових норм, учасники яких є носіями суб’єктивних прав і юридичних обов’язків у сфері публічного управління.

Базовим правовим актом у регулюванні правовідносин пов’язаних із поводженням з побутовими відходами є Закон України «Про відходи», який визначає правові, організаційні та економічні засади діяльності, пов’язаної із запобіганням або зменшенням обсягів утворення відходів, їх збиранням, перевезенням, зберіганням, сортуванням, обробленням, утилізацією та видаленням, знешкодженням та захороненням, а також з відверненням негативного впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров’я людини на території України [9].

Питання пов’язане із побутовими відходами неможливо розглядати без забезпечення збору, обробки, збереження та аналізу інформації про стан навколишнього природного середовища, прогнозування його змін та розробки науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття ефективних управлінських рішень. З цією метою в Україні діє система державного моніторингу навколишнього природного середовища. Спостереження за станом навколишнього природного середовища, рівнем його забруднення здійснюється центральним органом виконавчої влади (Мінприроди України), що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, іншими спеціально уповноваженими державними органами, а також підприємствами, установами та організаціями, діяльність яких призводить або може призвести до погіршення стану навколишнього природного середовища [10].

Поряд з цим, екологічний стан довкілля та його вплив на здоров’я людей неможливий без здійснення екологічної експертизи. В Україні здійснюються державна, громадська та інші види екологічної експертизи. Основним нормативно-правовим актом, який регулює діяльність експертних служб, є Закон України «Про екологічну експертизу» від 9 лютого 1995 р. Цей Закон визначає екологічну експертизу як вид науково-практичної діяльності уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об’єднань громадян, що грунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об’єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки. Метою екологічної експертизи є запобігання негативному впливу антропогенної діяльності на стан навколишнього природного середовища та здоров’я людей, а також оцінка ступеня екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об’єктах [15].

Згідно ст. 33 Закону України «Про екологічну експертизу» процедура проведення екологічної експертизи передбачає три стадії: підготовча стадія; основна стадія; заключна стадія. Після здійснення відповідної процедури суб’єкти її проведення роблять висновки. Висновки державної екологічної експертизи дійсні три роки. Якщо за цей час не розпочато реалізацію рішення щодо об’єкта державної екологічної експертизи, то він підлягає новій державній екологічній експертизі. Статтею 44 Закону допускається оскарження висновків державної екологічної експертизи, а згідно ст. 46 – оскарження рішень, прийнятих на підставі цих висновків. Висновки державної екологічної експертизи є обов’язковими для виконання [15].

Водночас, говорячи про важливість здійснення екологічної експертизи, слід звернути увагу, що експертиза здійснюється не всіх діяльності й становить обмежене коло об’єктів. Згідно із нормами Закону «Про екологічну експертизу», здійснення державної екологічної експертизи є обов’язковим для видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку [15].

Перелік видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, і центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров’я. На сьогодні це Мінприроди України та МОЗ України.

Серед широкого загалу об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку і, які підлягають державній екологічній експертизі, відповідно до Переліку видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України від 28 серпня 2013 р. № 808, включено й поводження з побутовими відходами (оброблення, перероблення, утилізація, знешкодження і захоронення) [57].

Відповідно до частини першої ст. 7 Закону України «Про екологічну експертизу» об’єктами екологічної експертизи, також є проекти законодавчих та інших нормативно-правових актів, документація по впровадженню нової техніки, технологій, матеріалів, речовин, продукції, генетично модифікованих організмів, реалізація яких може призвести до порушення екологічних нормативів, негативного впливу на стан навколишнього природного середовища. Порядок передачі документації на державну екологічну експертизу здійснюється відповідно до Порядку передачі документації на державну екологічну експертизу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №870 від 31 жовтня 1995 р. [58].

Порядок є обов’язковим для всіх замовників державної екологічної експертизи на території України і для еколого-експертних підрозділів Мінприроди України.

Суб’єктами, що здійснюють регулювання експертизи у сфері поводження з побутовими відходами, є експерти спеціалізованих установ і організацій Міністерства екології та природних ресурсів України, які мають право реалізовувати покладену на них у сфері державної екологічної експертизи компетенцію та Міністерства охорони здоров’я України, яке відповідно до Положення «Про Міністерство охорони здоров’я України» № 267 від 25 березня 2015 р. Цей орган проводить медико-соціальну експертизу з метою виявлення ступеня обмеження життєдіяльності особи та затверджує форми і організовує вивчення, оцінку і прогнозування показників здоров’я населення залежно від стану середовища життєдіяльності людини, встановлення факторів навколишнього середовища, що шкідливо впливають на здоров’я населення [59]. Питання судових експертиз та експертних досліджень здійснюється відповідно до Інструкції про призначення та проведення судових експертиз та експертних досліджень, затвердженої наказом Міністерства юстиції України №53/5 від 8 жовтня 1998 р. [60].

Призначення судових експертиз та експертних досліджень здійснюється судовими експертами, як державних спеціалізованих науково-дослідних установ судових експертиз Міністерства юстиції України, так і атестованими судовими експертами, які не є працівниками державних спеціалізованих установ. Права, обов’язки указаних осіб, їх відповідальність, а також організація проведення експертиз та оформлення їх результатів здійснюються у порядку, визначеному значною кількістю нормативно-правових актів. Зокрема, Кримінальним процесуальнимЦивільним процесуальнимГосподарським процесуальним кодексами країниКодексом України про адміністративні правопорушення,  Законом України «Про судову експертизу», іншими нормативно-правовими актами з питань судово-експертної діяльності та «Інструкцією про призначення та проведення судових експертиз та експертних досліджень».

Згідно Інструкції про призначення та проведення судових експертиз та експертних досліджень, одним із основних видів експертизи є: криміналістична: наявності шкідливих речовин у навколишньому середовищі; інженерно-екологічна; екологічна. Згідно з процесуальним законодавством України експертами виконуються первинні, додаткові, повторні, комісійні та комплексні експертизи. Визначення способу проведення експертизи (вибір певних методик, (методів дослідження) належить до компетенції експерта. Згідно пункту 8.1. Інструкції екологічною експертизою (із залученням спеціалістів вузького профілю, спеціалізації) можуть досліджуватись і об’єкти [59], визначені Законом України «Про екологічну експертизу» [15].

Відповідно до норм Закону України «Про екологічну експертизу», екологічні експертизи здійснюються, коли екологічні ситуації, що склалися в окремих населених пунктах і регіонах, можуть створити потенційну загрозу навколишньому природному середовищу тощо. До основних завдань екологічної експертизи належать: визначення виду й місця розташування джерела негативного антропогенного впливу на навколишнє природне середовище; визначення характеристики негативного антропогенного впливу на навколишнє природне середовище в часі та просторі;встановлення невідповідностей екологічного характеру у проектах техніко-економічних розрахунків та техніко-економічних обґрунтувань будівництва (реконструкції) і планування певного об’єкта; встановлення обставин, пов’язаних з порушеннями природоохоронного законодавства та умов експлуатації потенційно небезпечних об’єктів, а також з діями (бездіяльністю) спеціально уповноважених осіб у галузі охорони навколишнього середовища й природокористування, які сприяли заподіянню шкоди здоров’ю людини (смерті людини) або призвели до інших тяжких наслідків; визначення розміру збитків від забруднення навколишнього природного середовища, пошкодження [15].

Із наведеного видно, що експерти державних спеціалізованих науково-дослідних установ судових експертиз Міністерства юстиції України та атестовані судові експерти мають значний перелік завдань, що має важливе значення для адміністративно-правового регулювання поводження з побутовими відходами.

Адміністративно-правове регулювання поводження з побутовими відходами здійснюється за кількома напрямками, які можна виокремити за ознакою однорідності регулювання суспільних відносин.

Про необхідність впорядкування нормами адміністративного права відносин у сфері поводження з відходами, свідчить і дисертаційне дослідження А. О. Оскірко, яка зазначає, що органи виконавчої влади можуть застосовувати широке коло різноманітних адміністративно-правових засобів державного впливу. Зокрема, серед таких заходів вона виокремлює:

– дозволи на використання спеціальних природних ресурсів;

– дозволи на розміщення відходів;

– надання висновків екологічної експертизи;

– здійснення державного контролю;

– обмеження або припинення діяльності господарюючих суб’єктів;

– застосування адміністративної відповідальності [61, с. 16-17].

Як на нашу думку, такий підхід щодо адміністративно-правових засобів державного впливу, не є повним. Здійснений аналіз нормативно-правового регулювання поводження з побутовими відходами дає підстави розширити адміністративно-правові засоби державного впливу.

До адміністративно-правових засобів державного впливу у сфері ППВ , також слід віднести:

– розробку і затвердження державних стандартів, норм і правил;

– державний облік і паспортизацію побутових відходів;

– здійснення експертизи та квотування;

– державну реєстрацію суб’єктів, що здійснюють діяльність у цій сфері;

– затвердження та реалізація регіональних та місцевих програм та контроль за їх виконанням;

– реалізацію адміністративно-юрисдикційних повноважень.

Враховуючи, що побутові відходи стали серйозною проблемою не тільки для навколишнього природного середовища, але й для здоров’я людей, оскільки утворюються практично у всіх сферах людської діяльності, охоплюючи як сферу виробництва, надання послуг, так і сферу споживання, чинне законодавство встановлює спеціальний правовий режим поводження з відходами та поділяє всі відходи відповідно до системи класифікації відходів на види, групи та класи.

Закон України «Про відходи» класифікує відходи на: «небезпечні відходи»; «побутові відходи»; «рідкі відходи»; тверді відходи; «відходи як вторинна сировина». Ст. 1 цього Закону визначає побутові відходи, як відходи, що утворюються в процесі життя і діяльності людини в житлових та нежитлових будинках (тверді, великогабаритні, ремонтні, рідкі, крім відходів, пов’язаних з виробничою діяльністю підприємств) і не використовуються за місцем їх накопичення [9].

На відміну від законодавчого визначення поняття «побудові відходи», у законодавстві відсутнє поняття «тверді побутові відходи», які завдають значної шкоди здоров’ю людей та навколишньому природному середовищу.

Термін «тверді побутові відходи» був вживаний у «Правилах надання послуг із збирання та вивезення твердих і рідких побутових відходів», затверджених наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України № 54 від 21 березня 2000 р. [62], який втратив чинність на підставі наказу Міністерства з питань житлово-комунального господарства України №391 від 18 грудня 2008 р. [63].

У «Правилах надання послуг із збирання та вивезення твердих і рідких побутових відходів», відходи поділялися на тверді побутові відходи та негабаритні відходи. На сьогодні систематизований перелік відходів міститься у Державному класифікаторі України «Класифікатор відходів» ДК 005-96, затвердженого наказом Державного комітету України по стандартизації, метрології та сертифікації від 29 лютого 1996 р. №89 [64].

Класифікатор відходів забезпечує інформаційне підтримування у вирішенні широкого кола питань державного управління відходами. Побутові відходи в Класифікаторі віднесені до розділу «Відходи від надання послуг» та класифіковані за номером 7720.3.1.01 «Відходи комунальні (міські) змішані, у т. ч. сміття з урн» [64].

Однак, окремі положення Класифікатора мають суттєві недоліки. По-перше, в документі відходи не поділяються на промислові та побутові відходи, включаючи останні як окремі елементи у перші. По-друге, відходи не розподілено за рівнем шкідливості (небезпеки). З цього приводу М. В. Довга зазначає, що оскільки в Україні нині не існує стандартів, які б регулювали механізми поводження з відходами і давали чіткі трактування специфічної термінології та понять у цій сфері, побутові відходи можна класифікувати по-різному, залежно від класифікаційної ознаки [65, c. 52 ].

Залежно від класифікаційної ознаки відходів, законодавцем встановлений правовий режим поводження з відходами. Так, Закон України «Про відходи» визначає поводження з відходами, як дії, які спрямовані на запобігання утворенню відходів, їх збирання, перевезення, сортування, зберігання, оброблення, перероблення, утилізацію, видалення, знешкодження і захоронення, включаючи контроль за цими операціями та нагляд за місцями видалення [9].

На думку Б. Я. Бляхмана юридичним режимам притаманні такі основні ознаки:

1) вони встановлюються виключно законодавчими актами і забезпечуються державою;

2) за їх допомогою держава специфічними чином регламентує конкретну групу суспільних відносин, виділяючи при цьому ті чи інші об’єкти права;

3) вони представляють особливий порядок правового регулювання, який складається з сукупності юридичних способів і характеризується поєднувальними складовими, які надають особливої направленості правовому регулюванню;

4) вони створюють визначений ступінь сприяння чи перешкод для задоволення інтересів права [66, с. 9].

Взагалі, термін «правовий режим» використовується як у вітчизняних нормативно-правових актах, так і науковцями. Наприклад, в Законі України «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16 березня 2000 р., надзвичайний стан визначається як особливий правовий режим, який може
тимчасово вводитися в Україні чи в окремих її місцевостях при виникненні
надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру не нижче загальнодержавного рівня, що призвели чи можуть призвести до людських і матеріальних втрат, створюють загрозу життю і здоров’ю громадян або при спробі захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства і передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування відповідно до цього Закону повноважень, необхідних для відвернення загрози та забезпечення безпеки і здоров’я громадян, нормального функціонування національної економіки, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, захисту конституційного ладу, а також допускає тимчасове, обумовлене загрозою, обмеження у здійсненні конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень [67].

Відомий теоретик права С. С. Алексеєв під правовим режимом розумів особливу, цілісну систему регулятивного впливу, яка характеризується специфічними прийомами регулювання – особливим порядком виникнення і формування змісту прав та обов’язків, їх здійснення, специфікою санкцій, способом їх реалізації, а також дією єдиних принципів, загальних положень, що поширюються на дану сукупність норм, класифікуючи правові режими на загально-дозвільні та спеціально-дозвільні, які утворюються шляхом сполучення дозволів та заборон, є найбільш поширеними і такими, що часто використовуються [68, с. 245].

На визначення поняття «правовий режим» впливає галузева належність. Так, представники науки екологічного права визначають правовий режим поводження з відходами як систему встановлених законодавством правових заходів, норм і правил, що визначають правові засади поводження з відходами з метою попередження негативного впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров’я людини. На її думку правовий режимом відходів спрямований на мінімізацію утворення та накопичення відходів, забезпечення їх видалення чи утилізацію та запобігання шкоди навколишньому природному середовищу та здоров’я людини [1, с. 503-505].

С. Г. Стеценко визначає митний режим як сукупність норм, установлених законами України з питань митної справи, що залежно від заявленої мети переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон України визначають порядок такого переміщення та обсяг митних процедур, які при цьому здійснюються [69, с. 347-348].

Ю. В. Гридасов під правовим режимом розуміє цілісну розширену систему регулювання суспільних відносин, встановлених законодавством України з метою захисту прав і свобод людини та громадянина, національної безпеки країни, яка визначає права й обов’язки учасників цих правовідносин та механізми їх реалізації, характеризується особливим порядком виникнення та припинення, оптимально поєднує інтереси всіх зазначених суб’єктів, забезпечується державним примусом і громадським осудом порушників [70, с. 254]. В. В. Богуцький визначає адміністративно-правовий режим як поєднанням адміністративно-правових засобів регулювання, що виявляється у централізованому порядку, імперативному методі правового впливу та юридичній нерівності суб’єктів правовідносин [71, с. 282].

Отже, кожній галузі права притаманний свій специфічний режим правового регулювання, яким обумовлюється юридична особливість певної галузі. Крім того, правові режими поділяють на приватноправові і публічно-правові. Приватноправові режими встановлюються при регулюванні більшості трудових відносин і характеризуються перевагою дозволів як способів регулювання, диспозитивного методу і загально-дозвільного типу правового регулювання, наявністю рекомендаційного (та/або заохочувального) регулювання, позовною формою захисту прав, широкою автономією суб’єктів права у врегулюванні своїх відносин тощо. Публічно-правові режими зумовлюють домінування заборон і зобов’язань, імперативного методу і часто спеціально-дозвільного типу правового регулювання, покладення ініціативи щодо захисту прав на компетентні органи, централізоване і максимально деталізоване регулювання … [72, с. 83].

На думку Д. М. Бахраха, поняття правового режиму майже збігається з поняттям системи права, якщо воно розглядається в сенсі відносин громадян, організацій у зв’язку з певними об’єктами (режим власності, режим природних об’єктів, режим державної служби, прикордонний режим, митний режим та багато інших його видів) [73, c. 410].

Таким чином, об’єктом адміністративно-правових режимів є суспільні відносини у сфері поводження з побутовими відходами, які спрямовані на запобігання та усунення наслідків екологічної безпеки, високої імовірності загрози життю та здоров’ю людей.

Предметом адміністративно-правових режимів є законодавчо визначена діяльність суб’єктів публічної адміністрації та широкого кола фізичних та юридичних осіб, з метою недопущення, усунення чи мінімізації негативних наслідків під час збирання; видалення; розміщення; зберігання; перероблення; утилізації; захоронення; вивезення побутових відходів.

Незважаючи на різні визначення поняття «правовий режим» та їх галузеве регулювання, слід погодитись з думкою Л. В. Томаш, що цілісна концепція правового режиму має важливе теоретичне і практичне значення, оскільки дозволяє:

1) науці – побачити глибину і можливості як правового регулювання, так і права в цілому;

2) законодавцю, враховуючи всі обставини, поклавши в основу необхідне поєднання юридичних засобів, що створюють оптимальні умови щодо конкретного об’єкта (чи суб’єкта діяльності), піддати виникаючі відносини особливій, специфічній регуляції;

3) правозастосовувачу – застосовувати закони й інші нормативно-правові акти, чітко знаючи, що покладено в основу будь-якого поєднання юридичних засобів і чи досягаються цілі специфічного регулювання;

4) правоохоронцю – забезпечити контроль і нагляд законної та правильної (на основі принципів пріоритету прав і свобод і т.п.) дії механізмів реалізації [74, с. 25].

Очевидно, що суспільні відносини у сфері поводження з побутовими відходами, включають широкий комплекс правових, організаційних та економічних засобів, які спрямовані на зменшення обсягів утворення відходів, вжиття ефективних заходів утилізації, їх знешкодження або розміщення, видалення та перевезення, де правовий режим можна розглядати як особливий порядок адміністративно-правового регулювання, який складається у цій сфері.

До адміністративно-правових засобів державного впливу на сферу поводження з побутовими відходами також належить стандартизація.

Стандартизація проводиться з метою встановлення комплексу обов’язкових норм, правил, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки. Державні стандарти в галузі охорони навколишнього природного середовища є обов’язковими для виконання і визначають поняття і терміни, режим використання й охорони природних ресурсів, методи контролю за станом навколишнього природного середовища, вимоги щодо запобігання забрудненню навколишнього природного середовища, інші питання, пов’язані з охороною навколишнього природного середовища та використанням природних ресурсів [10].

Нормативним актом, відповідно до якого в країні здійснюється стандартизація є Закон України «Про стандартизацію» від 5 червня 2014 р. Згідно ст. 11 Закону стандарти застосовуються на добровільній основі, за винятком випадків, коли застосування цих стандартів вимагають технічні регламенти. Метою стандартизації в Україні також є: забезпечення охорони життя та здоров’я; збереження навколишнього природного середовища (частина перша ст. 4) [75].

Функції національного органу стандартизації виконує Державне підприємство «Український науково-дослідний і навчальний центр проблем стандартизації, сертифікації та якості», яке утворено постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2003 року № 1337 [76]. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 р. № 1163-р ДП «УкрНДНЦ» визначено, як державне підприємство, яке виконує функції національного органу стандартизації [77].

Центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері стандартизації є Міністерство економічного розвитку і торгівлі України [78]. До повноважень цього органу у сфері стандартизації, належить: вжиття обґрунтованих заходів для прийняття і дотримання суб’єктами стандартизації Кодексу доброчинної практики з розробки, прийняття та застосування стандартів відповідно до Угоди Світової організації торгівлі про технічні бар’єри у торгівлі, що є додатком до Марракеської Угоди про заснування Світової організації торгівлі від 15 квітня 1994 року; здійснення контролю за дотриманням національним органом стандартизації процедур у сфері стандартизації відповідно до принципів, норм і вимог, установлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами [76].

Важливо зазначити, що одним із засобів державного впливу виступає адміністративна відповідальність. Згідно ст. 244-7 КУпАП, посадові особи Міністерства економічного розвитку і торгівлі України уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення у разі порушення призначеними органами з оцінки відповідності чи визнаними незалежними організаціями процедур оцінки відповідності вимогам технічних регламентів; порушення органами з сертифікації, призначеними в державній системі сертифікації, правил і порядку обов’язкової сертифікації продукції (ст. 172-1) та невиконання законних вимог посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері стандартизації, метрології та метрологічної діяльності і технічного регулювання (ст. 188-9) [79].

Тісний зв’язок стандартизація навколишнього природного середовища має із державним обліком та паспортизацією відходів. «Порядок ведення державного обліку та паспортизації відходів» затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 2034 від 1 листопада 1999 р. [80]. Цей Порядок встановлює єдині правила ведення державного обліку та паспортизації відходів, дія яких поширюється на підприємства, установи, організації всіх форм власності, громадян – суб’єктів підприємницької діяльності, діяльність яких пов’язана з утворенням відходів та здійсненням.

Державний облік та паспортизації відходів здійснюється відповідно до Державного класифікатора управлінської документації ДК 010-98, затвердженого наказом Державного комітету України по стандартизації, метрології та сертифікації №1024 від 31 грудня 1998 р. [81]. ДКУД є складовою частиною державної системи класифікації і кодування техніко-економічної та соціальної інформації. Під управлінською документацією розуміється сукупність взаємопов’язаних документів, що застосовуються для вирішення завдань управління національним господарством і мають нормативно-правову силу. Недоліком ДКУД є те, що поза межами контролю залишилися громадяни – суб’єкти підприємницької діяльності, діяльність яких пов’язана з утворенням відходів та їх здійсненням. Згідно ст. 10 ДКУД, контроль за веденням первинного обліку відходів та за їх паспортизацією здійснюється Держекоінспекцією та її територіальними органами, а також іншими спеціально уповноваженими органами виконавчої влади в галузі поводження з відходами відповідно до їх компетенції. Проте, така діяльність здійснюється тільки щодо підприємств.

Зважаючи на необхідність удосконалення цього нормативно-правового акта, вважаємо доцільним запропонувати внести зміни в статтю 10 «Порядку ведення державного обліку та паспортизації відходів» Державного класифікатора управлінської документації ДК 010-98, яку викласти у такій редакції: Контроль за веденням первинного обліку відходів та за їх паспортизацією підприємствами, установами, організаціями всіх форм власності, та громадянами – суб’єктами підприємницької діяльності, діяльність яких пов’язана з утворенням відходів та їх здійсненням, здійснюється Державною екологічною службою України та її територіальними органами, а також іншими спеціально уповноваженими органами виконавчої влади у сфері поводження з відходами відповідно до їх компетенції.

Наведене свідчить, що державний облік та паспортизація відходів відіграють важливу роль в адміністративно-правовому регулюванні поводження з побутовими відходами, серед численної кількості яких, слід звернути увагу на наведені нижче:

ДСТУ 2195–99 Охорона природи. Поводження з відходами. Технічний паспорт відходу.

ДСТУ 3910–99 Охорона природи. Поводження з відходами. Порядок найменування відходів за генетичним принципом і віднесення їх до класифікаційних категорій.

ДСТУ 3911–99 Поводження з відходами. Виявлення відходів і подання інформаційних даних про відходи. Загальні вимоги.

ДСТУ 2731–94 Порядок збирання, зберігання і перероблення відходів [82].

До нормативно-правових актів, які регулюють питання державного управління у сфері ППВ, належать постанови Кабінету Міністрів України, наприклад, про затверження положень про міністерства та інші органи державного управління у сфері ППВ, а також ці, які уповноважують органи виконавчої влади на реалізацію адміністративно-юрисдикційних повноважень.

Джерелами, які містять адміністративно-правові норми у сфері ППВ також є, окремі відомчі акти міністерств та інших органів виконавчої влади.

Таким чином, можна констатувати, що правове регулювання суспільних відносин у сфері поводження з відходами здійснюється за допомогою різних норм права, серед яких одну із провідних ролей відіграють норми адміністративного права, які визначають адміністративно-правовий статус органів виконавчої влади, об’єкти адміністративно-правового регулювання поводження з побутовими відходами та діяльність суб’єктів у цій сфері [83, с. 156].

Узагальнюючи наукові підходи щодо визначення поняття «адміністративно-правове регулювання», з адміністративно-правової точки зору надаємо авторське визначення поняття «адміністративно-правове регулювання поводження з побутовими відходами», під яким слід розуміти взаємопов’язану систему способів впливу норм адміністративного права на суспільні відносини у сфері поводження з побутовими відходами, які застосують уповноважені посадові особи державних органів влади у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності з метою задоволення інтересів суспільства.

 

3.1 Принципи діяльності суб’єктів публічного управління у сфері поводження з побутовими відходами

 

Загальновідомо, що немає такої сфери суспільних відносин, вплив на яку не поширював би предмет адміністративного права. Не є у цьому відношенні й суспільні відносини у сфері поводження з побутовими відходами. Розглядаючи адміністративно-правове регулювання поводження з побутовими відходами та діяльність суб’єктів публічного управління у досліджуваній сфері не можемо звернути увагу на принципи їх діяльності. Оскільки принципи є основою будь-якої діяльності, адміністративно-правове регулювання поводження з побутовими відходами не є винятком із цього загально-визнаного правила.

Перш ніж досліджувати принципи діяльності суб’єктів публічного управління у сфері поводження з побутовими відходами, розглянемо доктринальні підходи до розуміння принципів права науковцями різних галузевих наук та їх нормативне визначення.

На сьогодні стрижневою проблемою реалізації державної виконавчої влади в Україні, є проблема вироблення та становлення сучасних принципів державного управління як домінантних її складових. Актуальність такої постановки питання підтверджує те, що державне управління як інструмент реалізації державної виконавчої влади, багатозначне за обраними цілями і завданнями. Це, у свою чергу, слугує об’єктивною причиною прояву і належного обгрунтування найістотніших, специфічних стійких зв’язків і відносин, притаманних саме цьому виду управлінської діяльності, у закладених в її основу принципах [84, с. 92].

Як зазначається в спеціальній літературі, зусилля  органів публічної

влади мають бути спрямовані на вирішення актуальних управлінських роблем,  утворених новою  суспільною реальністю,  в об’єктивній потребі

переходу соціально-економічного розвитку і  орієнтації  на європейські

стандарти  місцевої та регіональної  демократії [85, c. 221].

В. Б. Авер’янов та А. А. Пухтецька, звертають увагу, що сучасні напрями удосконалення державного управління та проведення адміністративної реформи в Україні враховують важливі аспекти удосконалення діяльності системи органів виконавчої влади з урахуванням європейських стандартів, проте їх практичне запровадження ускладнюється застарілими підходами щодо визначення принципів організації та діяльності органів виконавчої влади (державного управління) сформованого ще з радянських часів. З огляду на це вітчизняна система органів виконавчої влади потребує врахування апробованих європейським досвідом принципів і стандартів права щодо інституційних і процесуальних засад функціонування публічної адміністрації (вітчизняний аналог – органим виконавчої влади і органи місцевого самоврядування), заснованих на фундоментальних цінностях свободи, демократії та верховенства права [86, с.110].

Саме тому, діяльність суб’єктів публічного управління потребує не тільки дотримання принципів організації та їх діяльності, але й вироблення сучасних принципів управлінської діяльності, які б відповідали Конституції України та враховували кращі зразки управлінської діяльності органів публічної адміністрації європейських країн.

Загальновідомо, що кожна галузь права у своєму підґрунті має відповідні принципи. Під принципами права у юридичній літературі розуміються об’єктивно властиві праву відправні начала, незаперечні вимоги (позитивні зобов’язання), які ставляться до учасників суспільних відносин із метою гармонічного поєднання індивідуальних, групових і громадських інтересів. Іншими словами, вони є своєрідною системою координат, у рамках якої розвивається право, і одночасно вектор, який визначає напрям його розвитку [87, с. 221].

В енциклопедичному словнику вказано, що термін «принцип» походить від лат. Principium, що означає початок, основа та наведено декілька дефініцій  поняття «принцип»:

1) «основне, базове положення певної теорії, вчення, науки, світогляду, політичної організації»;

2) «ключова ідея основне правило діяльності; внутрішнє переконання людини, яка визначає її ставлення до життя, норми поведінки та діяльності»;

3) «основа будови чого-небудь; усталені, загальноприйняті, широко розповсюджені правила господарських дій та властивості економічних процесів» [88, с. 226].

Філософський аспект принципу полягає в тому, що під ним найчастіше розуміється першооснова (загальне у всіх речах) буття, яка є одним із найголовніших питань філософії. Зокрема в адміністративному праві для визначення галузевих принципів можна використовувати такі філософсько-правові терміни, як «основний початок», «основне, вихідне положення», «основа, першопочаток, керівна ідея, основне правило поведінки», «вихідний пункт, першооснова, основоположне теоретичне знання», «основа системи, внутрішнє переконання, норма поведінки та діяльності, від якої не відступають» тощо [89, с. 16].

В теорії права відокремлюють три групи міжгалузевих принципів права

[90, с. 197-199], характеризуючи які О. В. Зайчук визначає три групи принципів, кожна із наведених вченим груп характеризує певний бік права, але не щодо структури (ідеї, норми, відносини), а стосовно змісту правової матерії. Так, перша група принципів характеризує загальне відношення до права та закону. До принципів можна віднести наступні положення: кожний громадянин окремо і суспільство загалом, підкоряючись законам, повинні мати можливість примусити до виконання закону і самого володарюючого; закон – це те, що народ наказує та встановлює; законів повинні додержуватись; свобода міститься у дотриманні законів, а не в їх ігноруванні; хто користується правом, той не порушує будь-чиїх інтересів; закон не має зворотної дії.

Друга група принципів характеризує ставлення до людини як вищої цінності. Як принципи виступають такі положення: людина не має бути засобом досягнення мети; всі люди народжуються вільними і рівними у правах; людина має право на особисту недоторканість; ніхто не може бути визнаний винним у скоєнні злочину, інакше, як за вироком суду (презумпція невиновності); здійснення громадянином своїх прав не повинно порушувати прав інших громадян [91, с. 24].

Третя група принципів пов’язана з встановленням істини при вирішенні спорів, із дослідженням доказів. Сюди можна віднести такі положення: ніхто не може бути суддею у власній справі; ніхто не може посилатися у своє виправдання на незнання законів; нехай буде вислухана і друга сторона; відповідальність наступає тільки за вину. Наведений перелік не є вичерпним, однак він відображає загальний підхід до проблеми, бажання сконцентрувати у принципах права їх юридичний зміст і звільнити їх від ідеологічних конструкцій [91, с. 24 ].

Отже, права принципи права розглядаються як основні (керовані) ідеї, вихідні положення, які характеризують зміст права, суть та призначення в суспільстві. З одного боку, вони виражають закономірності права, а з іншого – є найбільш загальними нормами, які діють у всій сфері правового регулювання і поширюються на всіх суб’єктів. Ці норми або прямо сформульовані в законі, або виводяться із загального змісту законів [92, с. 237].

Також, існують й різноманітні класифікації принципів права. Серед яких важливу роль відіграють галузеві й міжгалузеві принципи права, які характеризуються тим, що охоплюють лише одну чи декілька галузей права.

Загальні принципи права закріплені в Конституції України і стосуються всіх галузей права. Це принцип верховенства права, згідно з яким закріплюється загальна підпорядкованість праву, пряма дія і безпосереднє застосування норм Конституції України (ст. ст. 8, 19); принцип визнання плюралізму форм власності і гарантування захисту прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, соціальної спрямованості економіки (ст. 13); принцип гарантування прав і свобод людини і громадянина (ст. 22); принцип на безпечне для життя і здоров’я довкілля (ст. 50) та інші [93, с. 80-81].

За такого підходу А. С. Кравцов розглядає загальні принципи адміністративного права в широкому та вузькому розумінні. На його думку в широкому розумінні принципи адміністративного права України – це основоположні ідеї, які є першоосновою для формування системи галузі, існують у правосвідомості й мають стати переконаннями для всіх суб’єктів (учасників) суспільних відносин у сфері публічного управління та є за своїм змістом ідеями природного права. У вузькому розумінні принципи адміністративного права України – це керівні положення, закріплені в Конституції, законах і підзаконних нормативно-правових актах, що стали незаперечними вимогами для всіх суб’єктів (учасників) суспільних відносин у сфері публічного управління, які є за своїм змістом нормами позитивного права [89, с. 16].

Стосовно значення принципів адміністративного права зауважимо, що вони є підґрунтям права, в узагальненому вигляді виражають природу адміністративного права, забезпечують єдність його змісту, визначають спрямованість і найсуттєвіші риси регулювання виконавчої діяльності, сприяють її оптимізації. Вони служать чинником підвищення правової культури громадян і взаємопов’язані. Адміністративне право, безумовно, не може слідувати тільки одному принципу, яким би важливим він не був, а має формуватися й функціонувати з урахуванням усіх наявних принципів [48, с. 39].

Це в повній мірі стосується й сфери поводження з побутовими відходами. По суті, мова йде про широкий загал організаційно-правових заходів, які потребують публічного управління, де право має певні напрями впливу і будується на конкретних принципах адміністративного права.

Принципи права як керовані юридичні вимоги відображають особливості та специфіку юридичного права, мають нормативний, регулятивний характер, визначають і скеровують правомірну поведінку людей [94, с. 115].

Спрямовуючи свої погляди на розуміння принципів адміністративного права, варто зазначити, що в залежності від розвитку соціально-економічних умов, що є одним із головних чинників значного впливу на економічний стан суспільства, принципи відображають певні властивості, які відповідають процесам розвитку суспільства [93, с. 86].

Також слід наголосити, що на принципи адміністративного права як і на інші принципи права першочергове значення має стан суспільних відносин (економічні, політичні, правові, організаційні) та інші фактори, які мають безпосередній вплив на розвиток суспільства. Звідси і принципи адміністративного права відібражають той стан суспільних відносин в якому перебуває держава. Врахувуючи, що наша держава з часів незалежності спрямовує свої погляди на європейський інтеграційний простір, кращі здобутки науки європейського адміністративного права притаманні його принципам.

В юридичній науці існують різні підходи до визначення поняття «принципи державного управління». Як стверджує Ю. П. Битяк, державне управління здійснюється відповідно до принципів (засад) закріплених Конституцією України, яка на думку вченого, дозволяє віднести до принципів державного управління такі: відповідальності органів виконавчої влади (посадових осіб) за доручену справу перед людиною і державою; верховенства права; законності; участі громадян та їх об’єднань в управлінні; рівноправності громадян в управлінні; гласності [48, с. 12].

З урахуванням особливостей державного управління виділяють такі підсистеми (блоки) принципів управління: загальні (загальносистемні), організаційно-технологічні, окремі. Перші розкривають змістову і загальноцільову направленість управління, другі – його організаційну і технічну сторони, треті стосуються головним чином безпосереднього керівництва діяльністю людей, учасників управлінського процесу і виконавців [95, с. 14-15].

На думку О. П. Рябченко принципи державного управління універсальні, їх можливо застосовувати для впливу на будь-який об’єкт – певну сферу суспільних відносин: економічну, соціальну, гуманітарну, наукову, технічну. Згідно системного підходу кожну сферу можливо розглядати як систему з відповідними взаємозв’язками між певними підсистемами та елементами [96, c. 29].

Цілком очевидно, що сфера суспільних відносин різноманітна, тому в своїй діяльності органи публічної адміністрації застосовують як загально-правові принципи, які вони застосовують для впливу на будь-який об’єкт, а також галузеві управлінські принципи, що мають свою специфіку й обумовлюється межами їх застосування.

Академік П. М. Рабінович здійснив поділ сфер і меж правового регулювання за таким критерієм:

1) сфера можливого (потенційного) правового регулювання – ділянка суспільних відносин, яка в принципі може бути врегульована правом; її межі зумовлюються певними властивостями суспільних відносин, суб’єктів права, а також самих юридичних норм;

2) сфера необхідного правового регулювання – ділянка соціального простору, де потрібен вплив права як прояв дії соціальних закономірностей, потреб суспільства і держави. Її межі зумовлюються загально-соціальними потребами, а також інтересами керівної частини суспільства, які відображає держава;

3) сфера законодавчого (легального) регулювання – ділянка соціального простору, фактично регламентована правовими нормами; межами цієї сфери виступають основні принципи відповідної правової системи;

4) сфера правореалізуючого (зокрема правозастосовного) регулювання – ділянка суспільного життя, в якій фактично здійснюються правові норми; межі її визначаються чинним законодавством [97, с. 166-167].

Зазначене відповідає специфіці поводження з побутовими відходами, де спеціальні принципи управління відображають специфіку адміністративно-правового регулювання цієї сфери суспільних відносин, а окремі принципи зафіксовані в актах законодавства або випливають із них.

Сфера поводження з побутовими відходами грунтується на низці принципів, інтегруюче значення для яких має спеціальне законодавство. Зокрема, ст. 5 Закону України «Про відходи», визначає такі основні принципи: забезпечення повного збирання і своєчасного знешкодження та видалення відходів; дотримання правил екологічної безпеки при поводженні з ними; забезпечення комплексного використання матеріально-сировинних ресурсів; сприяння максимально можливій утилізації відходів шляхом прямого повторного чи альтернативного використання ресурсно-цінних відходів; організація контролю за місцями чи об’єктами розміщення відходів для запобігання шкідливому впливу їх на навколишнє природне середовище та здоров’я людини; обов’язковий облік відходів на основі їх класифікації та паспортизації [9] тощо.

Як нами зазначалося, законодавство про відходи складається із численнної кількості законів України та інших нормативно-правових актів, серед яких слід виділілити Закони України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» [11], «Про житлово-комунальні послуги» [12], «Про благоустрій населених пунктів» [13], проте в нормах цих законів, галузеві принципи, які б закріплювали вихідні нормативно-керовані положення – відсутні.

Проте, це не стосується Закону України «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг», окремі норми якого мають відношення до побутових відходів. Так, в частині четвертої ст. 3 вказаного Закону зазначено, що одним із завдань національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, є формування і забезпечення прогнозованості цінової і тарифної політики на ринках, які перебувають у стані природної монополії, та суміжних ринках у сфері теплопостачання і централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін, а ст. 4 Закону визначає основні принципи діяльності національної комісії.

Вказані принципи в більшій мірі відповідають принципам публічного управління. Зокрема, це: законність; гласність, доступність, прозорість та відкритість процедури державного регулювання; незалежність і передбачуваність державного регулювання діяльності суб’єктів природних монополій та суб’єктів господарювання на суміжних ринках для споживачів та суспільства; колегіальність, незалежність та об’єктивність при прийнятті рішень; адресність регулювання, його спрямованість на конкретний суб’єкт природних монополій та суб’єкт господарювання на суміжних ринках; захист прав споживачів товарів (послуг) на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та суміжних ринках у сфері теплопостачання і централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів; відповідальність за прийняті рішення та відшкодування завданої шкоди суб’єктам природних монополій та суб’єктам господарювання на суміжних ринках [98].

Таким чином, в наведеному ми знаходимо і загальні принципи українського адміністративного права закріплені в Конституції України, і які як наголошував В. Б. Авер’янов, конкретизуються і розвиваються в законодавчих та інших нормативно-праових актах [53, с. 98].

Це в повній мірі стосується й сфери поводження з побутовими відходами. До таких принципів можна віднести: принцип законності; принцип гласності, доступності, прозорості та відкритості процедури державного регулювання; принцип колегіальності, незалежності та об’єктивності при прийнятті рішень; принцип захист прав споживачів у сфері перероблення та захоронення побутових відходів; принцип відповідальності за прийняті рішення.

Ми поділяємо думку, що систему принципів сучасного адміністративного права України становлять загальні (загальногалузеві), спеціальні (особливі), підгалузеві та приватні (інституціональні) принципи адміністративного права.

Загальними принципами адміністративного права України є: пріоритет прав і свобод людини та громадянина; повнота й реальність прав і свобод людини та громадянина в адміністративно-правовій сфері; забезпечення права громадян на участь в управлінні державними справами; законність в адміністративно-правовій сфері; соціальна орієнтація діяльності органів і посадових осіб публічної адміністрації; судовий контроль за діяльністю всіх суб’єктів виконавчої влади; відповідність норм галузі положенням Конституції України, законам України, а також ратифікованим Верховною Радою України міжнародним договорам; підконтрольність і підзвітність державних органів і державних службовців; служіння органів публічної влади людині та суспільству; взаємна відповідальність держави й людини тощо [89, с. 17].

Враховуючи, що наведені вище принципи є дослідженими в науці адміністративного права, вважаємо, що буде доцільно не розглядати ці принципи.

Спеціальні (особливі) у свою чергу поділяються на принципи управління економікою, промисловістю, агропромисловим комплексом; принципи управління в соціально-культурній сфері; принципи управління адміністративно-політичною діяльністю тощо. Підгалузеві поділяються на принципи будівельного права; принципи транспортного права; принципи енергетичного права; принципи міграційного права; принципи комунального (муніципального) права тощо, а інституціональні – на принципи державної служби; принципи служби в органах місцевого самоврядування; принципи адміністративної відповідальності, принципи адміністративного судочинства; принципи адміністративного процесу; принципи адміністративно-правового статусу фізичних або юридичних осіб; принципи надання адміністративних послуг тощо [89, с. 17].

До правового регулювання суспільних відносин у сфері ППВ безпосереднє відношення має Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», ст. 3  якого закріплює основні принципи охорони навколишнього природного середовища, серед яких слід виділити: пріоритетність вимог екологічної безпеки, обов’язковість додержання екологічних стандартів, нормативів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності; гарантування екологічно безпечного середовища для життя і здоров’я людей; обов’язковість надання висновків державної екологічної експертизи; гласність і демократизм при прийнятті рішень, реалізація яких впливає на стан навколишнього природного середовища, формування у населення екологічного світогляду; поєднання заходів стимулювання і відповідальності у справі охорони навколишнього природного середовища [10].

Як зазначає академік Ю. С. Шемшученко, принципи екологічного права вироблені теорією та практикою. Вони є науковою основою досягнення цілей правового регулювання в екологічній сфері. При цьому серед правознавців немає одностайності щодо кількісного визначення і класифікації цих принципі, проте вони нерідко переплітаються із загальноправовими принципами і становлять єдине ціле. Йдеться, зокрема про принципи законності, єдності прав і обов’язків, юридичної відповідальності за правопорушення тощо. Ці принципи властиві як праву в цілому, так і екологічному праву, зокрема. На підставі чинного законодавства академік Ю. С. Шемшученко, виділяє такі найважливіші для галузі права принципи:

  • системності та комплектності у регулюванні екологічних відносин;
  • пріоритетність права громадян на безпечне для життя і здоров’я довкілля;
  • запобігання екологічній шкоді;
  • доступу фізичних і юридичних осіб до екологічної інформації;

– поєднання прав і обов’язків, стимулювання і відповідальності у сфері дії екологічного права тощо [1, с. 18-19].

На нашу думку, вважливу роль у сфері поводження з побутовими відходами повинен відігравати принцип взаємної відповідальності держави й особи. Цей принцип в деякій мірі є ототожнює вищезазначений «принцип поєднання прав і обов’язків, стимулювання і відповідальності у сфері дії екологічного права». Водночас, оскільки проблемність питань поводження з побутовими відходами є такою, що її в повній мірі повинні розділити держава та її громадяни, які в повній мірі відповідальні за той негативний стан, який існує у цій сфері, а тому принцип взаємної відповідальності держави й особи, є більш конкретизуючим.

Принцип взаємної відповідальності держави й особи означає, що вони пов’язані взаємними правами й обов’язками. І тому не тільки особа відповідальна перед державою, але й держава відповідає перед громадянами за результати своєї діяльності (прийняття законів, забезпечення гідного рівня життя людини тощо) [99, с. 97].

Розвиток сучасного українського адміністративного права характеризується не тільки уставленими принципами адміністративного права, але й введенням у правовій обіг нових принципів, які повинні відповідати як європейським стандартам, так і специфіці досліджуваної сфери. Багатоманітність та різноплановість діяльності суб’єктів публічного управління потребує виразити специфіку й закономірності принципів, які повинні діяти у всій сфері правового регулювання і поширюються на всіх суб’єктів у сфері поводження з побутовими відходами.

З врахуванням викладених вище міркувань та взявши за основу вищенаведені принципи, запропонуємо власні управлінські принципи, які притаманні сучасному управлінню суб’єктів публічного управління у сфері поводження з побутовими відходами. Такими є:

1) принцип організаційно-правової діяльності суб’єктів публічного управління під час під час проектування, будівництва та експлуатації полігонів побутових відходів пов’язаних із захороненням, термічним обробленням (спалюванням) та утилізацією побутових відходів;

2) принцип обов’язковості додержання державних норм, стандартів і правил при здійсненні підприємницької, управлінської та іншої діяльності у сфері поводження з побутовими відходами.

Здійснимо дослідження та обґрунтування запропонованих нами принципів.

Принцип організаційно-правової діяльності суб’єктів публічного управління під час під час проектування, будівництва та експлуатації полігонів побутових відходів пов’язаних із захороненням, термічним обробленням (спалюванням) та утилізацією побутових відходів, полягає в тому, що приймаючи управлінське рішення щодо проектування, будівництва та експлуатації полігонів побутових відходів суб’єктів публічного управління, їх посадові особи повинні діяти в інтересах всього суспільства й забезпечити санітарне та епідемічне благополуччя населення, охорону довкілля, запобігати розвиткові небезпечних геологічних процесів і явищ пов’язаних із побутовими відходами.

Порядок розроблення, погодження і затвердження проектної документації полігонів поводження з побутовими відходами мають відповідати встановленим вимогам і включають широкий комплекс організаційно-правових питань із залученням широкого кола суб’єктів публічного управління.

Порядок експлуатації полігонів побутових відходів здійснюється відповідно до «Правил експлуатації полігонів побутових відходів», затвердженого наказом Міністерства з питань житлово-комунального господарства України № 435 від 1 грудня 2010 р. [100]. Ці правила є обов’язковими для суб’єктів господарювання незалежно від форми власності, які здійснюють діяльність, пов’язану з експлуатацією та утриманням полігонів побутових відходів. На полігони побутових відходів дозволяється приймати побутові відходи (окрім рідких побутових відходів та небезпечних відходів у складі побутових відходів) з житлових будинків, адміністративних і громадських установ та організацій, підприємств торгівлі та громадського харчування, закладів культури і мистецтва, навчальних та лікувально-профілактичних закладів та інших підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, вуличний та садово-парковий змет і листя, а також подрібнені будівельні відходи і промислові відходи III та IV класів небезпеки відповідно до санітарних правил та норм, шлак і золу від сміттєспалювальних заводів. Тверді відходи IV класу небезпеки використовують на полігоні побутових відходів як ізолювальний матеріал у середній та верхній частинах полігона, а тверді відходи III класу небезпеки можуть складуватися разом з побутовими відходами з дотриманням особливих умов відповідно до санітарних правил та норм. На кожному полігоні побутових відходів має бути контрольно-пропускний пункт і повинні бути встановлені автомобільні ваги для обліку кількості усіх видів відходів, що надходять на полігон побутових відходів. Полігони побутових відходів повинні мати охорону, керівництвом полігона побутових відходів має бути затверджена інструкція про заходи пожежної безпеки, в якій встановлюються порядок та спосіб забезпечення пожежної безпеки, обов’язки і дії працівників у разі виникнення пожежі [100] тощо.

Специфічною особливістю твердих побудових відходів є велика різноманітність і непередбаченість їх складу. Через присутність в твердих побудових відходах органічних компонентів (особливо харчових відходів) з високою вологістю, які швидко загнивають і біологічно розкладаються, вони є джерелом антисаніторійного та екологічного забруднення оточуючого природного середовища. Тверді побудові відходи створюють санітарно-гігієнічну та епідеміологічну небезпеку внаслідок неприємних запахів та шкідливих хімічних сполук, які можуть бути присутні або утворюються в них при біологічному розложенніорганічних компонентів відходів, а також внаслідок присутності в них збудників інфекційних та паразитарних хвороб та внаслідок високої бактеріальної і гельмінтологічної забрудненості [101, с. 7].

Практика первісного накопичення та збору і вивезення змішених міських побутових відходів, що склалася в Україні, обумовлює антисанітарні умови на всіх етапах поводження з ТПВ внаслідок біологічного розкладання (гниття) органічних компонентів суттєво ускладнює сортування та відбір вторсировини, перетворюює полігони та звалища для розміщення ТПВ в екологічно небезпечні об’єкти на яких виділяяється біогаз, що забруднює атмосферу повітря та фільтрат, що забруднює грунтові води [101, с. 7].

Цілком очевидно, що та специфічна особливість твердих побудових відходів, потребує й особливого ставлення до їх будівництва. Проектування нового будівництва, реконструкцію, технічне переоснащення й рекультивацію полігонів твердих побутових відходів здійснюється відповідно до Основних положень проектування ДБН В.2.4-2-2005, затверджені наказом Державний комітет України з будівництва та архітектури від 17 червня 2005 р. № 101, який набув чинності з 1 січня 2006 року [102].

Цей нормативно-правовий акт встановлює порядок приймання відходів. На полігони ТПВ приймають тверді побутові відходи з житлових і громадських будинків, установ, підприємств торгівлі та громадського харчування, а також вуличне, садово-паркове, будівельне сміття і деякі види твердих інертних відходів за відповідним обґрунтуванням, а також промислові відходи III – IV класів небезпеки з дозволу місцевих органів санітарно-епідеміологічної та екологічної служб та пожежної інспекції. Промислові відходи IV класу небезпеки можуть використовуватись на полігоні твердих побутових відходів як ізолюючий матеріал. 1.5 Прийняттю на полігони ТПВ не підлягають відходи, які можуть бути вторинною сировиною (за можливості їх утилізації); відходи, що містять токсичні, отруйні та агресивні щодо споруд полігона ТПВ речовини.

Відповідно до ДБН В.2.4-2-2005 «Полігони твердих побутових відходів. Основи проектування», склад, порядок розроблення, погодження і затвердження проектної документації полігона ТПВ мають мають відповідати встановленим вимогам [102].

Необхідною вимогою цього нормативно-правового акта є те, що його норми є обов’язковими для застосування органами державного управління і нагляду, замовниками (інвесторами), проектними організаціями, підрядниками, іншими юридичними і фізичними особами – суб’єктами підприємницької діяльності у будівництві незалежно від форм власності [102].

Таким чином, запропонований нами принцип організаційно-правової діяльності органів публічної адміністрації під час під час проектування, будівництва та експлуатації полігонів побутових відходів пов’язаних із захороненням, термічним обробленням (спалюванням) та утилізацією побутових відходів, з одного боку, виражає закономірності діяльності органів публічної адміністрації у сфері суспільних відносин, з іншого, відображає галузеву специфіку.

Аналіз спеціальної правової літератури, нормативно-правовох актів показує, що поводження з побутовими відходами потребує від суб’єктів публічного управління здійснення відповідного контролю за діяльністю фізичних та юридичних осіб додержання ними державних норм, стандартів і правил при здійсненні підприємницької, управлінської та іншої діяльності у сфері поводження з побутовими відходами.

Наведене є свідченням, що поводження з побутовими відходами неможливе без принципу обов’язкового додержання державних норм, стандартів і правил при здійсненні підприємницької, управлінської та іншої діяльності у сфері поводження з побутовими відходами.

Запропонований принцип в повній мірі стосується діяльності як суб’єктів підприємницької діяльності, так й діяльності органів публічної адміністрації.

Щодо вказаного принципу, слід зазначити, що у ст. 3 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» під пунктом а) міститься принцип «пріоритетність вимог екологічної безпеки, обов’язковість додержання екологічних стандартів, нормативів та лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності» [10], який в деякій мірі перекликається із запопонованим нами принципом.

Ми вважаємо, що запропонований нами принцип обов’язкового додержання державних норм, стандартів і правил при здійсненні підприємницької, управлінської та іншої діяльності у сфері поводження з побутовими відходами, в більшій мірі розкриває діяльність уповноважених органів публічного управління, їх посадових осіб та діяльність фізичних та юридичних осіб під час здійснення ними підприємницької діяльності, саме у сфері поводження з побутовими відходами, ніж вказаний законодавцем принцип, який в більшій мірі стосується додержання екологічних стандартів, нормативів та лімітів при використанні природних ресурсів.

З метою обгрунтування запропонованого принципу, здійснимо аналіз нормативно-правових актів та спеціальної літератури.

Для реалізації державної політики у сфері поводження з побутовими відходами, виконання екологічних програм, держава застосовує різноманітні адміністративно-правові засоби впливу і механізми правового регулювання. Їх мета полягає у впорядкуванні суспільних відносин, які виникають під час поводження з побутовими відходами.

Таким чином, управління є однією з найважливіших форм, що пов’язують державні, суспільні та інші структури з середовищем їх існування. Воно відчуває постійний вплив з боку даного середовища. Функції управлінн у цьому зв’язку полягають у тому, щоб сприяти корисному впливу і чинити пе решкоди шкідливому, залишаючи без уваги той вплив, який не має для управлінн будь-якого суттєвого значення. І виконанн цієї функції управління здійснюється, насамперед, правовими засобами. Використовуючи правовий механізм, державні та інші структури реагують на зміни, що відбуваються у навколишньому середовищі, здійснюють необхідні перетворення [103, с. 52].

Стаття 19 Господарського кодексу України [104], встановлює вичерпний перелік сфер, у яких контроль та нагляд може бути застосований задля забезпечення загальних принципів господарської діяльності, прав та інтересів суб’єктів господарювання. Безумовно, норми господарського кодексу не конкретизують галузі в яких повинні застосовуватися загальні принципи господарської діяльності, а тільки пов’язують їх із господарською (підприємницькою, віділено авторами) діяльністію.

У цьому питанні важливим є віднесення окремих принципів підприємницької діяльності до сфери поводження з побутовими відходами. Зокрема, екстраполюючи принципи господарської діяльності, визначені господарським кодексом, на сфери поводження з побутовими відходами, до цієї сфери слід віднести:

принцип дотримання стандартів, норм і правил, якими встановлено обов’язкові вимоги щодо умов здійснення підприємницької діяльності у сфері поводження з побутовими відходами;

принцип якості і безпечності надання послуг  при перевезенні, транспортуванні побутових відходів;

принцип дотримання екологічної безпеки.

Як нами уже наголошувалося, важливу роль у досліджуваній сфері відіграє стандартизація, яка спрямована на розробку і встановлення вимог, норм, правил обов’язкових для виконання суб’єктами господарювання. Метою стандартизації в Україні, як зазначається в новому Законі України «Про стандартизацію» від 5 червня 2014 р., є збереження навколишнього природного середовища. Державна політика у сфері стандартизації базується на збалансованому застосуванні таких принципів, як забезпечення участі фізичних і юридичних осіб у розробленні національних стандартів, відкритості та прозорості процедур розроблення і прийняття національних стандартів [75] та інші.

Крім норм Закону України «Про стандартизацію», ст. 15 Господарського кодексу України, передбачає необхідність обов’язкового застосування стандартів або їх окремих положень для суб’єктів господарювання, якщо на стандарти є посилання в нормативно-правових актах [104]. Таким нормативно-праовим актом є Закон України «Про стандартизацію», згідно ст. 5 якого об’єктами стандартизації є: матеріали, обладнання, системи, їх сумісність; правила, процедури, функції, методи, діяльність чи її результати, включаючи продукцію, персонал, системи управління [75] тощо.

Принцип обов’язкого додержання державних норм, стандартів і правил при здійсненні підприємницької, управлінської та іншої діяльності у сфері поводження з побутовими відходами, не буде повним без регламентованих правил. Сутність регламентованих державою правил розкривається у спеціальному Законі України «Про технічні регламенти та оцінку відповідності» від 15 січня 2015 р. Відповідно до ст. 1 цього Закону, технічне регулювання – це правове регулювання відносин у сфері визначення та виконання обов’язкових вимог до характеристик продукції або пов’язаних з ними процесів та методів виробництва, а також перевірки їх додержання шляхом оцінки відповідності та/або державного ринкового нагляду і контролю нехарчової продукції чи інших видів державного нагляду (контролю) [105].

Важливо зазначити, що цілями прийняття технічних регламентів є захист життя та здоров’я людей, тварин і рослин, охорона довкілля та природних ресурсів, забезпечення енергоефективності, захист майна, забезпечення національної безпеки. У разі якщо технічний регламент розробляється на основі акта законодавства Європейського Союзу, зміст, форма та структура такого технічного регламенту повинні максимально повно і точно відповідати змісту, формі та структурі відповідного акта законодавства Європейського Союзу з урахуванням можливості врегулювання конкретних суспільних відносин нормами актів законодавства України [105].

З метою посилення контролю за екологічним станом місць видалення відходів, оцінки їх впливу на навколишнє природне середовище і здоров’я людини, постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 1998 р. № 1216 затверджено «Порядок ведення реєстру місць видалення відходів» [106].

Про важливість адміністративно-правового регулювання, а отже впливу суб’єктів управління на порядок ведення реєстру місць видалення відходів, свідчить те, що контроль за повнотою та якістю ведення реєстру місць видалення відходів покладається на територіальні органи Держекоінспекції (Державної екологічної інспекції України, виділено авторами), а ведення реєстру здійснюють місцеві державні адміністрації [106].

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері поводження з побутовими відходами, здійснюється відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» [107].

Державний нагляд (контроль), здійснюється уповноваженими органами в межах повноважень, передбачених законом щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб’єктами господарювання

та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища, та здійснюється відповідно до їх основних принципів. Серед яких слід виділити принципи: пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров’я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності; відповідальності органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб за шкоду, заподіяну суб’єкту господарювання внаслідок порушення вимог законодавства, порушення прав та законних інтересів суб’єкта господарювання орієнтованості державного нагляду (контролю) на запобігання правопорушенням у сфері господарської діяльності [107] та інші.

Таким чином, діяльність суб’єктів публічної адміністрації у сфері поводження з побутовими відходами має базуватися як на загальних принципах права, так й на вироблених наукою адміністративного права керівних засадах, в основу яких має бути покладено суспільний інтерес.

Діяльність у сфері поводження з побутовими відходами потребує дотримання загальних та спеціальних галузевих принципів, а також впровадження нових принципів.

Дослідження сучасних принципів адміністративно-правового регулювання та визначення їх ролі дають підстави зазначити, що діяльність органів публічного управління у сфері поводження з побутовими відходами повинна бути наповнена запропонованими нами такими принципами:

– принцип обгрунтування правових, організаційних, економічних та екологічних інтересів суспільства під час під час проектування, будівництва та експлуатації полігонів побутових відходів пов’язаних із захороненням, термічним обробленням (спалюванням) та утилізацією побутових відходів;

– принцип обов’язкового додержання державних норм, стандартів і правил при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності у сфері поводження з побутовими відходами [108, с. 65].

Запропоновані принципи повинні відігравати загальну регулятивну імперативно-правову роль у діяльності органів публічного управління у сфері поводження з побутовими відходами.

РОЗДІЛ 2

АДМІНІСТРАТИВНОПРАВОВЕ РУГУЛЮВАННЯ ПОВОДЖЕННЯ З ПОБУТОВИМИ ВІДХОДАМИ ЯК УПРАВЛІНСЬКИЙ ПРОЦЕС

2.1. Органи публічного управління як суб’єкти адміністративноправового регулювання у сфері поводження з побутовими відходами

В незалежності від сфери дослідженої проблематики, питання діяльності органів публічного управління завжди привертало увагу дослідників. Це в повній мірі стосується діяльності органів публічного управління у сфері поводження з побутовими відходами. Аналіз вітчизняної спеціальної літератури та наукових доробок свідчать, що в межах близької до теми монографічного дослідження, свої погляди на діяльність органів публічного управління звертали свою увагу А. О. Оскірко [42], І. П. Пілявська [109 ], К. О. Яремчук [110], І. Б. Мачуська [111] та інші науковці.

Однією із причин такого інтересу щодо діяльності державних органів виконавчої влади є те, що на протязі всього часу української незалежності, діяльність органів публічної влади зазнавала постійних змін. Це призводило не тільки до змін у їх компетенції, але й ліквідації чи/або їх реорганізації.

Соціальний запит на вдосконалення системи публічного управління в Україні спонукає до наукового узагальнення досвіду державної, політичної та управлінської діяльності в різних галузях соціального та економічного життя. Практика реалізації стратегічних завдань розвитку українського суспільства в умовах внутрішньо системних, міжсистемних і глибинних трансформацій глобалізованого світу зумовлює необхідність постійного переосмислення теоретичних і практичних аспектів формування та здійснення державного управління України в контексті сучасних соціально-економічних і політичних реалій. Розв’язання пріоритетних проблем щодо здійснення в Україні трансформаційних процесів, спрямованих на досягнення об’єктивно необхідного посилення дієздатності держави, безпосередньо залежить від упровадження наукових засад формування ефективної системи державного управління [112, с. 3].

Формування сучасної демократичної правової держави потребує ефективної взаємодії органів структур влади всіх рівнів та інститутів громадського суспільства. Суспільні процеси демократизації повинні базуватися на доречній ініціативі громадян при узгодженні з владою рішення та призводити до делегування кола владних повноважень інститутам громадянського суспільства. Нагальною потребою для України стає формування правоздатної системи управління на основі всебічного дослідження владно-суспільних взаємовідносин з метою забезпечення стабільності у суспільстві, що базується на означенні засад демократичного регулювання взаємодії органів публічної влади та інститутів громадського суспільства на рівні держави, що створює підстави для формування гіпотези щодо забезпечення соціально-економічного розвитку суспільства шляхом побудови публічного управління, властивого розвиненому суспільству [113, с.16].

В контексті вищенаведеного ми також погоджуємося з думкою, що в умовах сьогодення, з часу незалежності, в Україні триває процес оптимізації органів державної виконавчої влади, продовжується пошук ефективної системи державного управління та побудови її організаційної структури [93, с. 115].

Вищевикладене свідчать, що «нинішній надскладний етап державотворення в Україні потребує оновлення публічного управління як діяльності, що має забезпечувати ефективне функціонування системи органів державної влади (регіонального й місцевого самоврядування, громадських неурядових організацій, фізичних осіб та інших суб’єктів громадянського суспільства) з метою реалізації державної політики в найрізноманітніших сферах суспільного життя» [114, с. 30].

В повній мірі це стосується і діяльності органів публічного управління у сфері поводження з побутовими відходами. Як наголошує О. І. Воронов, «публічне управління передусім управління людьми. Звертаючись до людей, органи публічної влади впливають на них індивідуально і через різні колективи, утворені природним шляхом або за бажанням людей. Багато дій органів публічної влади звернені й до всеосяжного колективу – суспільства в цілому. Специфічним елементом системи публічного управління є населення країни, як визначальна складова серед її суб’єктів. До її функцій належить участь у формуванні цілей суб’єктів громадянського суспільства, обговорення та прийняття рішень з їх реалізації. Управління соціальними системами, як правило, здійснюється шляхом прийняття рішень. Саме через них проявляється цілеспрямованість публічного управління» [115, с. 23].

Слід звернути увагу, що у наукових доробках та спеціальній літературі вживаються різні терміни, що характеризують владно-управлінську діяльність публічних органів влади. Як-то, «органи виконавчої влади», «органи державної влади», «державне управління», «публічна адміністрація», «публічне управління» тощо. Так, на думку В. Б. Авер’янова, поняття «орган виконавчої влади» є похідним від широкого поняття «державний орган» (або орган державної влади). У цьому розумінні або орган державної влади є окремим видом державних органів. Крім цього, органи виконавчої влади мають і певні особливі ознаки, зумовлені їх належністю до відносно самостійної частини державного механізму (апарату) – системи органів виконавчої влади

[53, с. 200-201].

Не вдаючись до широкого загалу доктринальних думок у питанні визначення указаних вище дефініцій, науковці звертають увагу, що поза межами діяльності органів виконавчої влади державне управління здійснюється:

– всередині апаратів будь-яких інших (крім органів виконавчої влади) державних органів – у процесі керівництва роботою державних службовців (наприклад, в апараті парламенту, судів, органів прокуратури тощо);

– з боку відповідних уповноважених державою суб’єктів у процесі управління державними корпоративними правами;

– з боку різноманітних дорадчо-консультативних органів, утворюваних державними органами (наприклад, Президентом України), в частині виконання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших органів і посадових осіб [116, с. 28].

Проте, наразі у вітчизняній правовій літературі все частіше застосовуються поняття «публічна влада», «публічне управління», що відповідає сучасним тенденціям і практиці функціонування інститутів демократичного суспільства. Зважаючи на свій молодий вік, національна наука поки що не дала всебічно обґрунтованої теорії публічної влади, а відповідно й публічного управління. Принагідно зазначимо, що розмаїття підходів до трактування цієї наукової категорії притаманне й для західних наукових шкіл. Публічна влада, втілюючись у формі державної і муніципальної влади, здійснюється системою органів, яка має відповідну назву «органи публічної влади». Зазначене поняття охоплює як сукупність державних органів усіх гілок влади, так і органів влади Автономної Республіки Крим та систему органів місцевого самоврядування. Зважаючи на багатогранність та масштабність суб’єктів публічної влади (фактично всіх владних інституцій), а також ураховуючи їхню різновекторну компетенційну та функціональну спрямованість, виникає об’єктивна потреба у виокремленні з цього механізму споріднених управлінських структур, поєднаних окремими ознаками (наприклад, функціональною природою) [117].

На думку А. Ф. Мельника, поняття «публічне управління» зорієнтоване на реалізацію публічних (загальних) інтересів і включає такі складові, як державне управління (суб’єктом є органи державної влади) і громадське управління (суб’єкт громадські інституції). Як елементи публічного управління державне і громадське управління взаємодіють, взаємодоповнюють одне одного, виходячи з єдності публічних інтересів та доцільності узгодження управлінського впливу з метою посилення його дієвості. Опорою публічного управління є державна влада, якою воно підкріплюється і забезпечується [118].

З точки зору О. В. Базарної публічне управління має відношення до ефективного функціонування всієї системи політичних інституцій. На її думку публічне управління – це діяльність, яка забезпечує ефективне функціонування цілої системи органів державної влади та органів місцевого самоврядування та передбачає широке залучення різних зацікавлених сторін до розробки та реалізації державної політики [117].

Вирішення виникаючих суперечностей при здійсненні публічного управління стосовно соціально-економічних територіальних комплексів органами державної влади та органами місцевого самоврядування є актуальним завданням розвитку системи публічного управління в Україні, бо на сьогодні виникає багато проблем, що пов’язані із перетинанням їхніх функціональних зон на місцевому рівні управління державою, а також складністю взаємоузгодження інтересів, які вони представляють [119, с. 112].

Як бачимо, О. В. Базарна та В. Б. Дзюндзюк до системи органів публічного управління відносить органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Частково погоджуючись із думкую О. В. Базарної та В. Б. Дзюндзюка, зазначимо, що публічне управління слід розглядати у більш широкому значенні, яке крім органів державної влади та органів місцевого самоврядування, охоплює й широке коло інших органів, які не віднесені, згідно Конституції України до виконавчої гілки влади.

Прикладом у цьому питанні є норми Закону України «Про природні монополії» від 20 квітня 2000 р., в частині першій ст. 11 якого зазначено, що

національні комісії регулювання природних монополій є державними колегіальними органами, які утворюються та ліквідуються Президентом України. Комісії підпорядковуються Президенту України, підзвітні Верховній Раді України [120].

Аналіз норм Закону свідчить, що повноваження національної комісії нічим не відрізняються від повноважень органів державної влади. Так, згідно ст. 13 Закону до повноважень комісії віднесено розробка та затвердження спеціальних умов і правил здійснення підприємницької діяльності суб’єктами природних монополій та суб’єктами господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, контролюють їх дотримання, вживають у встановленому порядку заходів щодо запобігання порушенням цих умов і правил, видавання у встановленому порядку суб’єктам природних монополій та суб’єктам господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, ліцензії на здійснення відповідних видів підприємницької діяльності [120] тощо.

Отже, ми можемо говорити про те, що окремими управлінськими функціями у сфері ППВ можуть бути наділені й інші суб’єкти адміністративного права, які не відносяться до органів державної влади.

Водночас, ми погоджуємося з думкою В. Б. Авер’янова, який писав: «органи виконавчої влади є ключовими суб’єктами адміністративного права, оскільки їм належить провідне місце і роль у виникненні й функціонуванні суспільних відносин, що є предметом адміністративно-правового регулювання» [53, с. 200].

Проте, будь-яка управлінська діяльність не може діяти без системи органів публічного управління. Термін «система», являє собою сукупність взаємопов’язаних елементів, що утворюють єдине ціле та взаємодіють між собою і зовнішнім середовищем у процесі досягнення поставлених цілей, та ґрунтується на принципах самоорганізації, синергії та розвитку. Система органів публічної влади в Україні – це сукупність установлених Конституцією України органів державної влади і місцевого самоврядування, що забезпечують захист прав, свобод і законних інтересів громадян, безпеку держави й суспільства, вирішують питання соціально-економічного та культурного будівництва

[121, с.117].

Таким чином, регулювання відносин у сфері поводження з побутовими відходами неможливе без системи суб’єктів публічного управління, які відповідно до законів та інших підзаконних нормативно-правових актів, в межах своє компетенції покликані вирішувати поставлені перед ними завдання держави.

Поняття «система органів» має велике смислове навантаження. Її необхідність закономірно пов’язана з принципом поділу державної влади, й означає, що державна влада реалізується через певні види державних органів. Саме тому в Конституції України чітко виділені не конкретні гілки влади, а конкретні види її суб’єктів (інституцій) – державні органи та їх системи [53, с. 205].

Поняття «система органів» щодо гілки влади означає:

по-перше, відокремленість відповідної групи державних органів, що входять до конкретної системи, від решти видів органів держави;

по-друге, чітко визначений склад даної системи;

по-третє, наявність у сукупності відповідних державних органів певних ознак, притаманних складним соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність організації, субординаційність взаємозв’язків між структурними ланками тощо [53, с. 205].

У питанні діяльності суб’єктів публічного управління у сфері поводження з побутовими відходами, слід звернути увагу на думку А. О. Оскірко, яка пише: «Питання про органи публічного управління у сфері поводження з відходами не є сталим. Це обумовлено насамперед постійною динамікою змін у структурі публічного управління. За часи незалежності структури публічного управління у сфері охорони довкілля та поводження з відходами зазнають постійних змін. Підтвердженням цієї тези є останні зміни, які відбулися в системі органів виконавчої влади, що має безпосередній вплив на суб’єктів адміністративно-правового регулювання у сфері поводження з відходами» [122, с. 220].

Разом з тим, як зазначається в еколого-правовій науці, поряд із відносно стабільністю системи органів загального державного управління, в тому числі й екологічного, сформувалася загальна тенденція триваючого процесу структурної перебудови органів державного екологічного управління та контролю, що не забезпечує ні ефективності діяльності таких органів, ні належного рівня реалізації норм екологічного законодавства даними суб’єктами. Це в свою чергу, зумовлює зниження ефективності механізму правового регулювання екологічних відносин, реалізації екологічних прав громадян [123, с. 381].

Н. В. Ільків та Я. З. Гаєцька-Колотило пишуть: «Всі органи, які наділені управлінською компетенцією в галузі забезпечення екологічної безпеки та охорони навколишнього природного середовища, поділяють на органи загальної та спеціальної компетенції»[124, с. 47]. Такої ж думки дотримуються й інші дослідники, які поділяють органи державного управління на органи загальної та спеціальної компетенції [42, с. 8; 122 с. 221].

З метою визначення складу системи cуб’єктів та з’ясування компетенції (функційних повноважень), уповноважених органів публічного управління на здійснення відповідних функцій у сфері поводження з побутовими відходами, здійснимо аналіз законів та інших підзаконних актів.

Кожен орган виконавчої влади, діючи від імені та за дорученням держави, має певний правовий статус, виступає носієм відповідних повноважень юридично-владного характеру, реалізація яких забезпечує йому досягнення мети виконавчо-розпорядчої діяльності. Органи виконавчої влади наділяються необхідною оперативною самостійністю, що виражається в їх компетенції – предметах відання, правах, обов’язках, територіальних межах діяльності кожного окремого органу. Компетенція – це певний обсяг державної діяльності, покладений на конкретний орган, або коло питань, передбачених законодавством, іншими нормативно-правовими актами, які він має право вирішувати в процесі практичної діяльності [48, с. 69-70].

Відповідно до ст. 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України. Відповідно до Конституції виключно законами України визначаються: організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики (ст. 92) [125]. Верховна Рада України уповноважена здійснювати парламентський контроль у межах, визначених Конституцією та закономи України. Науковці називають контрольні повноваження Верховної Ради України найважливішими повноваженнями парламенту [126, с.129, 127, с. 217].

У складі Верховної Ради України діє Комітет з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи. До предметів відання Комітету Верховної Ради України з питань екологічної  політики, природокористування  та  ліквідації наслідків Чорнобильскої  катастрофи.  Згідно Постанови  Верховної  Ради України «Про перелік, кількісний склад і предмети віданнякомітетів Верховної Ради України

восьмого скликання», основними завданнями, в межах нашого дослідження є: екологічна безпека, попередження та ліквідація наслідків природного лиха, техногенних аварій і катастроф, діяльність державних аварійно-рятувальних служб; цивільний  захист населення; державна політика   у фері  поводження

з  відходами,  включаючи  радиоактивні та токсичні   відходи; державний

моніторинг  навколишнього  природного середовища; адміністративно-господарські санкції за забруднення навколишнього природного середовища [128].

Про важливу суспільну значимість питання поводження з відходами, свідчить і такий факт, що у складі Комітету з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, діє підкомітет з питань державної політики у сфері поводження з відходами [128].

Відповідно до Конституції України (ст. 102) Президент України є главою держави і виступає від її імені. Зокрема, він зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності їх Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності; має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України.

Президент на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України (ст. 106). Президент є Головою Ради національної безпеки і оборони України, яка координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони, формує її персональний склад (ст. 107) [125].

Яскравим прикладом у цьому питання є Указ Президента України Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 25 квітня 2013 року «Про комплекс заходів щодо вдосконалення проведення моніторингу довкілля та державного регулювання у сфері поводження з відходами в Україні» [30].

Незважаючи на те, що Президент України не належить до виконавчої гілки влади, Конституція України покладає на Президента України певні повноваження суб’єкта виконавчої влади. Окрім наведеного, важливу роль в екологічній безпеці держави відіграє Рада національної безпеки і оборони України, яку відповідно до приписів Конституції України очолює Президент України. Рада національної безпеки і оборони України координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони [30], а питання поводження з побутовими відходами, як ми уже наголошували, неоднаразово були предметом розгляду РНБО.

Отже, пост (посада) Президента України належить до системи виконавчої влади суто функціонально, а точніше – компетенційно, тобто через певний обсяг своїх повноважень (компетенції). Але він не віднесений до неї структурно, як самостійний складовий елемент системи органів виконавчої влади [53, с. 212].

Одну із провідних ролей у сфері поводження з побутовими відходами відіграє Кабінет Міністрів України. Відповідно до ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України. Відповідно до ст. 116 Конституції Кабінет Міністрів України: забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;  спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади; утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади; призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем’єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України; здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України [125].

Стаття 18 Закону України «Про відходи» до компетенції Кабінету Міністрів України у сфері поводження з відходами відносить: реалізацію державної політики; затвердження переліку операцій, пов’язаних з утилізацією та видаленням відходів; координацію роботи міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади у сфері поводження з відходами тощо, а також може здійснювати й інші повноваження у сфері поводження з відходами відповідно до закону. Закон, крім іншого, відносить до компетенції КМУ координацію місцевих органів виконавчої влади. Зокрема, місцеві органи влади є відповідальними за дотриманням підприємствами, організаціями, установами всіх форм власності, а також громадянами, дотримання правил поводження з відходами, санітарних правил утримання відповідних територій населених пунктів, санітарного очищення територій населених місць [9] тощо.

Відповідно до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 р., у разі необхідності цей орган вживає відповідні заходи у сфері поводження з побутовими відходами [129]. Про це свідчать зазначені в роботі нормативні акти цього органу. Значний вплив на сучасну систему суб’єктів публічного управління мала постанова Кабінету Міністрів України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» № 442 від 10 вересня 2014 р. З прийняттям цієї постанови було суттєво скорочена не тільки кількість центральних органів виконавчої влади, але й статус окремих органів, та їх певне розмежування щодо функціонального призначення. Так, цією постановою було ліквідовано Державне агентство екологічних інвестицій, функції якого покладено на Міністерство екології та природних ресурсів [130].

Складовою загальної системи суб’єктів публічного управління виступають місцеві органи державної влади. Відповідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації», місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою [131].

Місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці: забезпечують виконання державних і регіональних програм охорони довкілля; здійснюють на відповідних територіях державний контроль за збиранням, утилізацією і захороненням промислових, побутових та інших відходів; розробляють та затверджують схеми санітарного очищення та організовують окреме збирання побутових відходів, інших видів відходів як вторинної сировини; здійснюють контроль за використанням відходів з урахуванням їх ресурсної цінності та вимог безпеки для здоров’я людей і навколишнього природного середовища та розглядає справи про адміністративні правопорушення або передає їх матеріали на розгляд інших державних органів у разі порушення законодавства про відходи [131].

До системи суб’єктів управлінської діяльності у сфері поводження з побутовими відходами, також слід віднести й органи місцевого самоврядування. Передусім адміністративна правосуб’єктність виявляється в органах місцевого самоврядування при здійсненні функцій, які виконуються на підставі делегованих їм повноважень [53, с. 239].

Здійснення вказаних функцій встановлено частиною третью ст. 143 Конституції України, відповідно до якої органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади [125].

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» відносить до виключної компетенціії сільських, селищних, міських рад: утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об’єктів, у тому числі місць чи об’єктів для розміщення відходів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповідну територію.

До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: здійснення контролю за додержанням юридичними та фізичними особами вимог у сфері поводження з побутовими та виробничими відходами та розгляд справ про адміністративні правопорушення або передача їх матеріалів на розгляд інших державних органів у разі порушення законодавства про відходи [132].

Виступаючи складовою загальної системи органів публічного управління, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування наділені окремими повноваженнями у сфері поводження з побутовими, їх компетенція поширюються на відповідні адміністративно-територіальні одиниці.

Таким чином, аналіз законодачого регулювання діяльності суб’єктів публічного управління у сфері поводження з побутовими дає підстави віднести до суб’єктів загальної компетенції: Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України, Раду національної безпеки і оборони України, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування.

Провідне місце серед суб’єктів адміністративно-правового регулювання у сфері поводження з відходами займають органи спеціальної компетенції, якими є центральні органи виконавчої влади та урядові органи державного управління із підпорядкованими їм територіальними органами, для яких забезпечення реалізації екологічної безпеки у сфері поводження з відходами на загальнодержавному та місцевих рівнях є головним призначенням [122, c. 222].

А. О. Оскірко органи спеціальної компетенції поділяє на декілька груп. Першу групу складають: Міністерство екології та природних ресурсів України та Державна екологічна інспекція України; другу групу: Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Міністерство охорони та здоров’я України та Міністерство внутрішніх справ України; Державна служба України з надзвичайних ситуацій, Державне агентство лісових ресурсів України; третю групу: Державне агентство України з управління зоною відчуження [42, c. 4].

Незважаючи на те, що відносини у сфері відходів та побутових відходів, регулюється майже тотожними законодавчими актами, між вказаними видами відходів є певні відмінності, які визначені Законом України «Про відходи». Це вносить певні корективи в діяльність суб’єктів публічного управління у сфері поводження з побутовими відходами, водночас ми вважаємо, що наведена

А. О. Оскірко класифікація спеціальних суб’єктів публічного управління, не в повній мірі відповідає їх повноваженням, а такі органи як Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Міністерство охорони та здоров’я України, Державне агентство лісових ресурсів тощо, не є органами спеціальної компетенції у сфері поводження з відходами.

Особливістю цих та інших органів є те, що на відміну від органів спеціальної компетенції, ці органи, по-перше, наділені спеціальною галузевою компетенцією, по-друге, у сфері поводження з побутовими відходами, їх повноваження обмежуються лише окремими завданнями, по-третє, вони становлять найчисленнішу групу суб’єктів публічного управління. З цією метою розглянемо повноваження таких суб’єктів.

Сфера поводження з побутовими відходами передбачає дотримання державних санітарних правил і норм. Наказом Міністерства охорони здоров’я України№ 145 від 17 березня 2011 р., затверджено Державні санітарні норми та правила утримання територій населених місць. Згідно цього наказу санітарні норми встановлюють вимоги до санітарного очищення територій населених місць, а також правила виконання робіт з належного прибирання об’єктів благоустрою та державного санітарно-епідеміологічного нагляду у сфері благоустрою населених пунктів і поводження з відходами. Дія санітарних норм поширюються на відносини, що виникають у сфері благоустрою населених пунктів та поводження з відходами, та вони є обов’язковими для виконання органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності та підпорядкування і громадянами [133].

Відповідно до Положення про Міністерство охорони здоров’я України, затвердженого Указом Президента України № 467/2011 від 13 квітня 2011 р., МОЗ України відповідно до покладених на нього завдань здійснює контроль і нагляд за додержанням законодавства про охорону здоров’я. У сфері санітарно-епідемічного благополуччя населення затверджує державні санітарні норми та правила, санітарно-епідеміологічні та санітарно-протиепідемічні правила і норми, санітарно-епідеміологічні правила і норми, протиепідемічні правила і норми, гігієнічні та протиепідемічні правила і норми, державні санітарно-епідеміологічні нормативи, санітарні регламенти, а також спрямовує та координує діяльність Державної санітарно-епідеміологічної служби України [134].

Ст. 1 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 р., визначає, що санітарне та епідемічне благополуччя населення – це стан здоров’я населення та середовища життєдіяльності людини, при якому показники захворюваності перебувають на усталеному рівні для даної території, умови проживання сприятливі для населення, а параметри факторів середовища життєдіяльності знаходяться в межах, визначених санітарними нормами [11].

Згідно пункту 5. 1 Наказу МОЗ України № 145 від 17 березня 2011 р., державний санітарно-епідеміологічний нагляд за утриманням територій населених місць здійснює Держсанепідслужба України. Відповідно до «Положення про Державна санітарно-епідеміологічна служба України», затвердженого Указом Президента України № 400/2011 від 6 квітня 2011 р.

Основними завданнями цієї служби у досліджуваній сфері є: здійснення державного санітарно-епідеміологічного нагляду та контролю за дотриманням вимог санітарного законодавства органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, органами влади Автономної Республіки Крим, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, фізичними особами та громадянами, реалізацією ними санітарних та протиепідемічних (профілактичних) заходів; бере участь у проведенні атестації виробництва підприємств, що здійснюють переробку, утилізацію або знищення вилученої з обороту неякісної та небезпечної продукції; проводить експертизу умов виробництва, зберігання, транспортування, використання, захоронення, знищення й утилізації отруйних речовин, у тому числі токсичних промислових відходів, продуктів біотехнології та інших біологічних агентів щодо безпеки для здоров’я населення й навколишнього природного середовища у сфері забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення [135].

До системі суб’єктів публічного управління належить і Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, яке відповідно до «Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 197 від 30 квітня 2014 р., забезпечення формування та реалізація державної регіональної політики, державної житлової політики і політики у сфері будівництва, архітектури, містобудування, житлово-комунального господарства, зокрема щодо: територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування; збереження традиційного характеру середовища населених пунктів; промисловості будівельних матеріалів; благоустрою населених пунктів, поводження з побутовими відходами [136] тощо.

Аналіз нормативних актів та практичної діяльності у сфері ППВ, дає підстави звернути увагу, й на інші суб’єкти публічного управління. Зокрема, це стосується діяльності Державної службу України з надзвичайних ситуацій, Державної лісової охорони та Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру. Незважаючи на те, що відповідні Положення про державну лісову охорону [137], про Державну службу України з надзвичайних ситуацій [138] та про Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру [139], безпосередньо не наділяють ці органи управлінськими повноваженнями у сфері ППВ, проте, регулювання суспільних відносин у досліджуваній сфері є такою, що потребує внесення відповідних змін і доповнень у відповідні нормативно-правові акти, з метою покладення на ці органи окремих функцій у сфері ППВ.

У правовому регулюванні цих та інших державних служб (інспекцій) «суттєве значення має науково обґрунтоване визначення здійснюваних цими органами повноважень, які з одного боку, є специфічною ознакою органу, а з іншого – прямим вираженням державного владування» [140].

Виходячи із специфіки діяльності указаних суб’єктів та діяльності Мінрегіону України, вважаємо доцільним у подальшому більш детально розглянути це питання.

Суб’єктами спеціальної компетенції у сфері поводження з побутовими відходами є Міністерство екології та природних ресурсів України та підпорядкована цьому органу Державна екологічна інспекція України». Основними нормативними документами, які визначають повноваження цих органів є відповідні Положення.

Відповідно до «Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України» № 32 від 21 січня 2015 р., Мінприроди України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки. Серед широкого кола основних завдань на Мінприроди України покладено забезпечення формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної та в межах повноважень, передбачених законом, формування, збереження і використання екологічної мережі, з питань поводження з відходами. Мінприроди України здійснює державний геологічний контроль, а також здійснює реалізація державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної та в межах повноважень, передбачених законом, поводження з відходами; веде реєстр місць видалення відходів та об’єктів утворення, оброблення та утилізацію відходів; веде паспорта відходів та перелік небезпечних властивостей відходів [8].

Безпосередне виконання завдань держави у сфері ППВ покладено на Державну екологічну інспекцію України. Відповідно до «Положення про Державну екологічну інспекцію України», затвердженого Указом Президента України № 454/2011 від 13 квітня 2011 р., Держекоінспекція України входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для забезпечення реалізації державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів [141].

Одним із основних задань Держекоінспекції України є реалізація державної політики зі здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері поводженням з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами) і небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами. Здійснює заходи щодо запобігання забрудненню земель хімічними і радіоактивними речовинами, відходами. Дотримання вимог виданих лімітів на утворення та розміщення відходів; складання і ведення реєстру об’єктів утворення відходів та реєстру місць видалення відходів; збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, знешкодження, видалення, захоронення відходів; ведення первинного обліку кількості, типу і складу відходів, що утворюються, збираються, перевозяться, зберігаються, обробляються, утилізуються, знешкоджуються та видаляються, подання відповідної статистичної звітності в установленому порядку та паспортизації таких відходів; виконання вимог нормативно-технічної та технологічної документації, погодженої в установленому порядку, при виробництві продукції (крім дослідних зразків) з відходів чи з їх використанням; недопущення змішування та захоронення відходів, для утилізації яких в Україні існує відповідна технологія; дотримання правил і режиму експлуатації установок, виробництв з оброблення та утилізації відходів; своєчасності й повноти виконання заходів щодо захисту земель від засмічення відходами [141].

До системи суб’єктів публічного управління у сфері поводження з побутовими відходами слід віднести і «Український науково-дослідний інститут екологічних проблем», який є державною бюджетною неприбутковою установою, яка самостійно організує роботу з питань статутного спрямування в системі Мiнприроди України, створена з метою наукового забезпечення державної політики України в галузі охорони  навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, екологічної безпеки, а також міжнародних зобов’язань України, що випливають з підписаних конвенцій, угод, договорів тощо. Одним із напрямів діяльності інституту є розроблення систем та методів поводження з промисловими і твердими побутовими відходами [142].

Таким чином, аналіз законодачого регулювання діяльності суб’єктів публічного управління у сфері поводження з побутовими дає підстави віднести до суб’єктів загальної компетенції: Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України, Раду національної безпеки і оборони України, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування.

Поряд із суб’єктами загальної компетенції, задіяними у реалізації публічного управління, окремі управлінські уповноваження у сфері поводження з побутовими відходами здійснюють й галузеві органи. Ними є:

Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України;

Міністерство охорони здоров’я України;

Державна санітарно-епідеміологічна служба України.

Особливістю зазначених суб’єктівє те, що вони здійснюючи галузеві функції публічного управління, в силу своїх повноважень виконують лише окремі функції у сфері поводження з побутовими відходами, на відміну від суб’єктів спеціальної компетенції, які, по-перше, наділені лише окремими функційними повноваженнями, по-друге, у сфері поводження з побутовими відходами, їх повноваження обмежуються лише окремими завданнями.

Органами спеціальної компетенції у сфері поводження з побутовими суб’єктами є:

Міністерство екології та природних ресурсів України;

Державна екологічна інспекція України.

Складовою системи суб’єктів публічного управління є підпорядкований Міністерству екології та природних ресурсів України «Український науково-дослідний інститут екологічних проблем».

Отже, діяльність суб’єктів у сфері поводження з побутовими відходами неможлива без системи органів публічного управління, які відповідно до законів та інших підзаконних нормативно-правових актів у межах своєї компетенції покликані вирішувати поставлені перед ними завдання держави [143, с. 127].

Таким чином, здійснений аналіз системи та діяльності суб’єктів публічного управління, дає підстави констатувати, що суб’єктами публічного управління у сфері поводження з побутовими відходами є органи загальної, галузевої (міжгалузевої) та спеціальної компетенції, які наділені різною компетенцією з метою виконання державних завдань.

Водночас окремими управлінськими функціями у сфері ППВ можуть бути наділені й інші суб’єкти адміністративного права, які не відносяться до органів державної влади. Зокрема, суб’єктами адміністративно-правових відносин можуть бути юридичні особи та колективні суб’єкти, які наділені статусом юридичної особи. Прикладом у цьому питанні може бути Акціонерна енергопостачальна компанія «Київенерго», яка, як зазначено в Статуті, заснована наказом Мiністерства енергетики та електрифікації України №177 від 31 серпня 1995 року (правонаступником якого є Міністерство енергетики та вугільної промисловості України) шляхом перетворення виробничого енергетичного об’єднання «Київенерго» в акціонерну компанію згiдно з Указом  Президента України вiд 4 квітня 1995 року №282/95 «Про структурну перебудову в електроенергетичному комплексі України» [144] та його структурного підрозділу філіал «Заводу «Енергія», діяльність якого координують структурні підрозділи Департаменту житлово-комунального господарства виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація). Питання поліпшення екологічного стану та надійної роботи технічного обладнання вищезазначених підприємств розглядається відповідними департаментами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та фінансування природоохоронних заходів та заходів по реконструкції зазначених об’єктів здійснюється Київською міською державною адміністрацією через відповідні департаменти [145]

В окремих випадках нормативними актами може бути передбачено залучення фізичних осіб приватного права для реалізації управлінських функцій у сфері ППВ. Зокрема, частина друга ст. 36 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» передбачає участь громадських інспекторів в охороні довкілля, які мають право брати участь у проведенні спільно з працівниками органів державного контролю рейдів та перевірок додержання підприємствами, установами, організаціями та громадянами законодавства про охорону навколишнього природного середовища, додержання норм екологічної безпеки та проводити перевірки і складати протоколи про порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища і подають їх органам державного контролю в галузі охорони навколишнього природного середовища та правоохоронним органам для притягнення винних до відповідальності [10].

Таким чином, з урахуванням викладеного, можна дійти висновку, що відповідно до визначених нормативно-правовими актами повноважень, публічне управління у сфері поводження з побутовими відходами здійснюється широким колом суб’єктів, органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та окремими фізичними особами.

2. 2. Адміністративноправові форми та методи діяльності суб’єктів публічного управління у сфері поводження з побутовими відходами

Зважаючи на зміст адміністративно-правових відносин, особливої важливості набуває публічне управління у сфері поводження з побутовими відходами, що здійснюється за допомогою форм і методів адміністративно-правового регулювання.

Будучи учасниками суспільних відносин діяльність суб’єктів публічного управління у сфері поподження з побутовими відходами набуває зовніньо виражених вольових дій, які підпорядковані досягненню основної мети публічної діяльності, що виражені в конкретних правових формах суб’єкта публічного управління, як носія визначених нормативно-правовоми актами повноважень, прав і обов’язків з метою охорони довкілля та безпечного життя людей. Мова йде про управлінську діяльність її суб’єктів.

Управлінська природа адміністративного права наповнюється такими рисами:

  1. виконавчо-розпорядчий характер;
  2. підзаконність;
  3. мастабність і універсальність;
  4. ієрархічність;
  5. безпосередньо організуючий характер.

При цьому провідною рисою публічного управління є його виконавчо розпорядчий характер, що охоплює два взаємопов’язані напрямки – виконавчу і розпорядчу діяльність [47, с. 18].

Здійснюючи публічне управління у сфері поводження з побутовими відходами уповноважені суб’єкти управління в своїй практичній діяльності використовують різноманітні адміністративно-правові форми та методи, які під впливом розвитку суспільства можуть набувати нових форм, оскільки демократизація суспільства та розвиток ринкових відносин, не могли позначитися на реформуванні адміністративного права, це у свою чергу відобразилося на формах та методах діяльності державних органів, їх посадових осіб у відносинах з громадянами та юридичними особами.

Термін «форма» означає вид, будь-який зовнішній вияв певного змісту. Якщо функції управління розкривають основні напрями цілеспрямованого впливу суб’єктів управління, то форми управління – це шляхи здійснення такого цілеспрямованого впливу, тобто форми управління показують, як практично здійснюється управлінська діяльність [71, с. 132].

Побудові відходи як об’єкт адміністративно-правового регулювання визначають різноманітність форм та методів діяльності суб’єктів публічного управління.

Звідси витікає, що будь-яка адміністративно-правова форма являє собою юридично значимі способи реалізації суб’єктами адміністративного права своїх повноважень, прав і обов’язків, що відображають особливості їх правового статусу. У правовій науці, на відміну від науки державного управління, правові форми втілюються у життя через різного характеру дії правомочних представників органів управління – службових ociб. Отже, зовнішнє вираження управлінської діяльності у конкретних практичних діях іменується формою управління, і тут форма розглядається як зовнішнє вираження будь-якого змісту. Звідси формою реалізації адміністративної складової діяльності органів публічного врядування треба вважати будь-яке зовнішнє вираження конкретних однорідних дій представницького органу, його структурних підрозділів та службових ociб, котрі здійснюються з метою реалізації функцій управління

[146, с. 78].

Отже, управління є необхідною умомою розвитку суспільства, метою якого виконання певних завдань у суспільно-корисній діяльності. Проте, ми не можемо погодитися в повній мірі із вищенаведеною думкою А. С. Гука, що формою реалізації адміністративної складової діяльності органів публічного врядування треба вважати будь-яке зовнішнє вираження конкретних однорідних дій «представницького органу, його структурних підрозділів та службових ociб».

Наведене свідчить, шо публічну діяльність А. С. Гук пов’язує тільки з діяльністю державних органів та їх посадових осіб. Проте, ми не повинні забувати, що в правовій докрині існує інститут делегованих повноважень, зміст якого полягає у тому, що не тільки органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи мають право вчиняти певні владні дії, за певних обставин такі дії можуть вчиняти й особи приватного права. Мова йде про те, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування можуть делегувати певну частину своїх повноважень суб’єктам приватного права (фізичним та юридичним особам).

На користь наведеного нами свідчать і норматині акти. Зокрема, в Концепції адміністративної реформи в Україні, зазначено, що делеговані функції, повноваження – функції, повноваження (права і обов’язки), що їх набуває певний суб’єкт (орган чи посадова особа) шляхом передачі йому для виконання від іншого суб’єкта за власним рішенням останнього або на підставі норми закону.

«Делегування» означає, як правило, передачу функцій, повноважень на певний час із збереженням у делегуючого суб’єкта права повернути їх до власного виконання. Водночас делегуючий суб’єкт набуває право

контролю за станом і наслідками виконання делегованих функцій, повноважень; він може також фінансувати із власних коштів їх здійснення, передавати у користування необхідні для цього майнові об’єкти [147, с. 58].

Стаття 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає, що делеговані повноваження – це повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад, а пункт 20 ст. 26 Закону до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад, відносить прийняття рішень про наділення органів самоорганізації населення окремими власними повноваженнями органів місцевого самоврядування, а також про передачу коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення [132].

В окремих випадках, нормативними актами передбачено залучення фізичних осіб приватного права до реалізації публічного управління. Як нами уже наголошувалося, прикладом у цьому питанні є норми ст. 36 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», які наділяють фізичних осіб приватного права частиною прав і обов’язків суб’єктів публічного управління, які мають посадові особи Державної екологічної інспекції України. Отже, природа делегованих повноважень визначена законом.

Звітси витікає, що юридична природа делегування повноважень характеризується такими рисами:

а) акт про делегування повинен обов’язково прийматись органом, який делегує;

б) делегуватися можуть лише окремі повноваження, які є частиною власної компетенції, орган не може делегувати більше, ніж має сам;

в) право делегувати повноваження має закріплюватись у законі;

г) після делегування повноважень компетенція органу, який делегує, не змінюється, компетенція органу, якому делегуються ці повноваження, тимчасово розширюється за рахунок останніх;

д) делеговані повноваження можуть бути в будь-який час відізвані; якщо повноваження делегуються на визначений строк, то для припинення

делегування не потрібне прийняття юридичного акта, компетенція органу, якому делегувалися повноваження, звужується автоматично; якщо повноваження делегуються на невизначений строк, то орган, що делегував повноваження, може в будь-який час припинити делегування;

є) переделегування повноважень не допускається, оскільки це суперечить намірам органу, який делегував повноваження [148, с. 177-178].

В межах адміністративно-правових відносин Г. В. Атаманчук виділяє:

– відносини між державою, суспільством та громадянами, на підставі і завдяки чому формуються управлінські впливи (управління суспільством з боку державного апарату), у цьому процесі першорядне значення набувають правові механізми об’єктивації і об’єктивізації державного управління;

– відносини у межах держави, між її інституціями з приводу розподілу предмету справ і державної влади, необхідної для здійснення управління. Провідним питанням цих відносин виступає визначення правового статусу державних органів;

– вольові відносини між людьми, які залучені до державноуправлінських процесів, причому як з причин своєї професійної діяльності, так і звернення до державних органів задля вирішення власних проблем [149, с. 289-290].

В адміністративно-правовій доктрині наявні різні погляди поглядів щодо форми управління. Зокрема, А. Й. Присяжнюк наводить декілька визначень щодо форм адміністративно-правового управління, зазначаючи, що це зовнішні, постійно і типізовано фіксовані вирази (прояви) практичної активності державних органів щодо формування та реалізації управлінських цілей і функцій та забезпечення їх життєдіяльності. Або ж, це зовнішньо виражена дія волевиявлення посадової особи, здійснене у межах режиму законності та його компетенції для досягнення управлінської мети [150, с. 20].

У свою чергу В. К. Колпаков визначає, що адміністративно-правова форма – це зовнішнє вираження однорідних за своїм характером і правовою природою груп адміністративних дій публічної адміністрації, здійснене у рамках режиму законності та компетенції для досягнення адміністративно-правової мети – публічного забезпечення прав і свобод людини і громадянина, нормального функціонування громадянського суспільства та держави [151, с. 231-235].

Т. О. Коломоєць під визначенням форми державного управління розуміє зовнішньо виражену дію, волевиявлення виконавчо-розпорядчого органу (посадової особи), здійснене у рамках режиму законності та його компетенції для досягнення управлінської мети – вираження у зовнішньому вигляді конкретних дій державних органів, їх структурних підрозділів і посадових осіб, які здійснюються у процесі виконавчої діяльності й спрямовані на реалізацію функцій управління та поділяються на правові і неправові [152, с.119].

С. В. Ківалов під формами державного управління розуміє зовнішній прояв конкретних дій, що здійснюються органами державного управління для реалізації поставлених перед ними завдань. Він поділяє форми державного управління на правові та неправові, відносячи до них:

1) видання нормативних актів управління;

2) видання індивідуальних актів управління;

3) укладання адміністративних договорів;

4) здійснення юридично-значимих дій (державна реєстрація, ліцензування тощо);

5) проведення організаційних заходів;

6) здійснення матеріально-технічних операцій.

Перші чотири форми відносить до правових, тому що тягнуть правові наслідки, дві останні – не правові, тому що не обумовлюють виникнення правових наслідків [153, с. 176-179].

До правових належать форми, використання яких спричиняє виконання конкретного юридичного результату. Зокрема, такі дії, як видання юридичних актів, застосування примусових заходів тощо, виступають як юридичні факти і можуть породжувати (змінювати, припиняти) адміністративно-правові відносини [53, с. 274].

До неправових належать форми, які безпосередньо юридичного значення не мають, тобто не спричиняють виникнення конкретного юридичного результату. Найчастіше неправовими формами визнаються різноманітні організаційні дії службовців органів виконавчої влади на різних етапах підготовки і виконання управлінських рішень. Це такі дії, як організація та проведення нарад, обговорень, перевірок, розробка проектів, планів, прогнозів, програм, методичних рекомендацій, здійснення заходів щодо підвищення якості та ефективності управлінської праці і т. ін. [53, с. 274].

Дані форми можуть як безпосередньо «супроводжувати» правові форми, так і мати певне самостійне значення [53, с. 274].

У питанні неправових форм І. С. Гриценко вважає, що протягом розвитку вітчизняних інститутів адміністративного права на увагу заслуговують саме правові форми [154, с. 11].

Оскільки мова йде про форми управлінської діяльності в певній сфері суспільних відносин, ми вважаємо, що на увагу заслуговують тільки правові форми, які регламентовані нормативно-правовими актами, в яких закріплений зовнішній прояв конкретних дій волевиявлення суб’єкта публічного управління.

В контексті наведеного органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України [125].

Таким чином, особливості адміністративно-правового регулювання управлінських відносин у сфері поводження з побутовими відходами можуть виявляються і у нижченаведеному.

По-перше, для нього характерні приписи відповідних органів виконавчої влади (посадових осіб). Друга сторона врегульованих суспільних відносин зобов’язана підкорятися цьому приписові. Так, акт голови місцевої держадміністрації обов’язковий для усіх її працівників або для тих із них, кому він прямо адресований. Таким чином, наявні юридично-владні приписи суб’єкта державного управління, який діє від імені держави і реалізує надані йому державою владні повноваження. Внаслідок цього друга сторона управлінських відносин не може займати рівне становище з органом, який виступає у ролі суб’єкта управління [155, с. 29].

По-друге, юридично-владні приписи суб’єкта державного управління є односторонніми. Якщо цивільне право передбачає волевиявлення двох сторін відносин, то предметом адміністративного права є такі відносини, в яких чітко виражене волевиявлення однієї сторони, причому їй належить вирішальне значення. Наприклад, юридичний акт управління походить не від усіх сторін управлінських відносин, а тільки від повноважного органу управління або посадової особи, які виражають у даних відносинах інтереси держави. Очевидно, що ознака односторонності волевиявлення логічно випливає з притаманної управлінським відносинам підлеглості однієї сторони другій. Відповідно тільки суб’єкт управління уповноважений давати владні приписи, обов’язкові для другої сторони відносин. У цьому проявляється наявність юридичної нерівності сторін: волевиявлення суб’єкта управління не є рівним волевиявленню об’єкта управління, інакше відносини набули б договірного характеру. Ось чому суспільні відносини, які регулюються адміністративним правом, часто називають владовідносинами. За цим терміном по суті прихована одна із основних якостей соціального управління: наявність в управлінських відносинах єдиної керуючої волі, якій підкоряється воля тих, ким керують (підлеглих). Практично односторонність юридично-владних приписів суб’єктів державного управління виражається у тому, що ці суб’єкти наділені такими повноваженнями, обсяг яких у другої сторони управлінських відносин менший [155, с. 29].

Наведене свідчить, що предметом адміністративного права є широке коло управлінських відносин (і зовнішніх, і внутрішніх), які виникають у сфері реалізації функцій і повноважень органів публічної, насамперед виконавчої, влади і здійснення ними заходів адміністративного примусу та притягнення до адміністративної відповідальності [156, с. 11].

Взявши за основу вищенаведені думки щодо форм адміністративно-правового управління, здійснимо дослідження адміністративно-правових форм діяльності суб’єктів публічного управління.

Нормативними актами, що здійснюють правове регулювання у сфері ППВ є Конституція України, в ст. 50 якої зазначено, що кожен має право на безпечне для життя і здоров’я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди, спеціальне законодавство [125], Кодекс України про адміністративні правопорушення [79] та інші нормативні акти.

Однією із форм публічного управління є видання нормативно-правових актів. Виходячи із специфічної характеристики побутових відходів вітчизняний законодавець можливі форми адміністративного правового регулювання запровадив в різних законодавчих актах. У попередньому підрозділі монограіфічної роботи нами були досліджені суб’єкти адміністративно-правового регулювання у сфері поводження з побутовими відходами, не вдаючись до їх їх переліку, на прикладі окремих із них, розглянемо форми їх діяльності.

Верховна Рада України приймаючи нормативні акти, наділяє суб’єктів публічного управління певною компетенцією у сфері ППВ. Для прикладу візьмемо Закон України Про відходи», норми статей 20, 21, 22, 23, 23-1, 24, 25, 25-1, якого наділяють компетенцією і різноманітними управлінським повноваженнями Кабінет Міністрів України, Автономну Республіку Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та уповноважені органи виконавчої влади у сфері відходів [9].

Різноманітність управлінських повноважень залежить від статусу суб’єкта публічного упраління. Для прикладу, Кабінет Міністрів України реалізує свої повноваження у різних правових формах: забезпечую розроблення і виконання загальнодержавних і міждержавних програм поводження з відходами, затверджує перелік операцій, пов’язаних з утилізацією та видаленням відходів, визначає порядок обліку утворення, утилізації та видалення відходів [9] тощо.

Не вдаючись до широкого загалу аналізу форм діяльності значної кількості суб’єктів публічного управління, розглянемо це на прикладі декількох державних органів влади. На відміну від Кабінету Міністрів України, до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення, (Державна санітарно-епідеміологічна служба України, виділено авторами) до повноважень цього органу у сфері поводження з відходами належить: здійснення державного санітарно-епідеміологічного нагляду за дотриманням державних санітарних норм, правил, гігієнічних нормативів під час утворення, збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, видалення, знешкодження та захоронення відходів; визначення пріоритетних заходів щодо охорони здоров’я людини від негативного впливу відходів; проведення державної санітарно-гігієнічної експертизи проектно-кошторисної документації з метою визначення місць розташування та техніко-економічного обгрунтування проектів будівництва, розширення, реконструкції об’єктів поводження з відходами; видача висновків державної санітарно-гігієнічної експертизи щодо об’єктів поводження з відходами; встановлення санітарно-гігієнічних вимог до продукції, що виробляється з відходів, та видача гігієнічного сертифіката на неї; методичне забезпечення та здійснення контролю при визначенні рівня небезпечності відходів [9].

Наведене є свідченням, що публічне управління здійснюється уповноваженими суб’єктами у різноманітних правових формах. Зокрема, однією із правових форм є реалізація управлінської компетенції, що полягає в розробці і виконанні загальнодержавних і міждержавних програм у сфері поводження з відходами. Регулюванні умов пов’язаних з утилізацією та видаленням відходів, визначенням порядку обліку утворення, утилізації та видалення відходів тощо.

Слід звернути увагу, якщо розробка і виконання загальнодержавних і міждержавних – це компетенція Кабінету Міністрів України, тоді як до повноважень органів місцевого самоврядування належить затвердження місцевих і регіональних програм поводження з відходами та контроль за їх виконанням [9].

Однією із форм управлінської діяльності є видача уповноваженими органами держави дозволів на здійснення операцій у сфері поводження з відходами та здійснення державного контролю. Наприклад, згідно ст. 20-2 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» до компетенції Державної екологічної інспекції України належить здійснення державного контролю у сфері поводження з відходами [10].

Наведене характеризується тим, що в наведених законах встановлені загальні фоми діяльності суб’єктів управління, відповідно така діяльність є структуризованою, і в залежності від статуса суб’єкта набуває певних правових форм, які конкретизуються у підзаконних нормативно-правових актах.

На думку О. П. Рябченко, пріоритетною формою державного управління є структура форми, адже управління є ціляспрямованою діяльністю певних структур – суб’єктів публічного управління – на об’єкти управління. Сукупність суб’єктів управління являє собою керівну підсистему, а сукупність об’єктів – керованих підсистем. Кожному суб’єктові управління відповідає певне місце в організаційній структурі державного управління. Сама організаційна структура повинна бути побудована відповідно до змісту державного управління і діяти за певними принципами і функціями із використанням відповідних методів

[96, с. 20].

До адміністративно-правових форм належить й видання суб’єктом публічного управління підзаконних нормативно-правових актів. Прикладом у цьому питанні може бути Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, яке затвержено постановою Кабінету Міністрів України [140].

Правові форми пов’язані зі встановленням і застосуванням норм права характеризують спосіб юридичного вираження відповідних дій. Видання підзаконних нормативно-правових актів – це правотворчий напрямок діяльності публічної адміністрації, що передбачає розпорядчу діяльність, спрямовану на виконання законів шляхом розробки та встановлення підзаконних правил загального характеру [70, с. 179].

Таким чином, наведені адміністративно-правові форми є одним із зовнішних виявів конкретних управлінській дій, визначених норматино-правовими актами, які полягають в реалізації повноважень суб’єктів публічного управління у сфері поводження з побутовими відходами.

Наступним кроком нашого дослідження є розкриття змісту та особливостей адміністративно-правових методів. У науці адміністративного права існують різні підходи щодо їх визначення. Зокрема, у навчальному посібнику «Адміністративне право України», за редакцією В. В. Галунька, під методами адміністративного права розуміють способи, прийоми цілеспрямованого впливу норм адміністративного права на поведінку учасників адміністративно-правових відносин [70, с. 189].

Інші науковці під  адміністративно-правовим методом  регулювання

розуміють сукупність правових засобів і способів (прийомів), які застосовують органи управління для забезпечення регулюючого впливу норм адміністративного права на суспільні відносини. Адміністративно-правове регулювання управлінських суспільних відносин фактично є формою юридичного опосередковування зв’язків між суб’єктом і об’єктом управління, правовим засобом цілеспрямованого керуючого (управлінського) впливу

[155, с. 30].

Р. А. Калюжний під методами державного управління розуміє певні способи практичного здійснення органами виконавчої влади та іншими суб’єктами державного управління владно-організуючого впливу на керовані об’єкти, що відповідають характеру й обсягу наданих цим суб’єктом функцій та повноважень (компетенції), а також особливостями керованих об’єктів

[53, с. 295].

Враховуючи означене, під методами адміністративного правового регулювання у сфері поводження з побутовими відходами, слід розуміти визначені нормами адміністративного права сукупність засобів та способів впливу суб’єктів публічного управління на об’єкти публічної діяльності з метою її впорядкування.

Діяльність суб’єктів публічного управління має свої особливості. Під особливостями методів діяльності суб’єктів публічного управління розуміється:

– реалізуються в процесі публічного адміністрування;

– здійснюють упорядковуючий вплив суб’єктів адміністрування на об’єкти адміністрування, є змістом цього впливу і завжди мають своїм адресатом конкретний об’єкт (індивідуальний чи колективний);

– в методах публічного адміністрування завжди міститься публічна воля, виражаються повноваження владного характеру;

– використовуються суб’єктами адміністрування як засіб реалізації їх компетенції;

– мають свою форму і зовнішнє вираження [157, с. 141].

На сьогодні в адміністративному праві існують різноманітні класифікації методів діяльності суб’єктів публічного управління. Це методи заохочення, переконання і примусу [69, с. 189].

Переконання і примусу, прямого та непрямого опосередкованого впливу [52, с. 296] та інші.

Взявши за основу запропоновані Т. О. Коломоєць, П. С. Лютіковим та О. Ю. Меліховою методи діяльності суб’єктів публічної адміністрації: контроль і нагляд; метод прямого та непрямого (опосередкованого) впливу; адміністративні й економічні методи; переконання й примусу [157, с. 140-146], розглянемо їх на прикладі діяльності суб’єктів публічного управління у сфері поводження з побутовими відходами.

Враховуючи об’єкт нашого дослідження варто проаналізувати загальні методи діяльності суб’єктів публічного управління.

Важливу роль в діяльності суб’єктів управління відіграє контроль і нагляд. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов’язки та відповідальність суб’єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» [158].

Виходячи із класифікації побутових відходів, державний контроль може здійснюватися як з метою недопущення утворення відходів на відповідній земельній ділянці, об’єкті, теріторії, так і за місцем провадження господарської (підприємницької) діяльності суб’єкта поводження з побутовими відходами під час їх збирання, перевезення, сортування, зберігання, оброблення, перероблення, утилізацію, видалення, знешкодження і захоронення, включаючи контроль за цими операціями та нагляд за місцями їх видалення.

Такий контроль може здійснюватися Державною екологічною інспекцією України відповідно до встановлених законами України повноважень й полягає в перевірці діяльності підпорядкованого об’єкта поводження з побутовими відходами як учасника суспільних відносин. Наприклад, відповідно до приписів Закону України «Про відходи» та інших нормативно-правових актів, у межах яких повинен діяти цей чи/або інший уповноважений публічний орган. Метою такою діяльності є вплив суб’єкта публічного управління, у даному випадку Державної екологічної інспекції на підконтрольний об’єкт управління з метою недопущення ним відхилень визначених нормативними актами, а у разі їх відхилення встановлення причин, з метою подалання негативних наслідків.

Про важливість здійснення контролю у сфері ППВ свідчать норми Законів України: «Про відходи», «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», «Про житлово-комунальні послуги», «Про благоустрій населених пунктів» [9; 10; 11; 12; 13], які уповноважають суб’єктів управління на здійснення державного контролю.

Суб’єкти управління можуть впливати на об’єкти управління шляхом застосування методу прямого та непрямого (опосередковного) впливу. Прикладом прямого впливу може слугувати чинний наказ № 342 Мінприроди України «Про затвердження типової форми первинної облікової документації № 1-ВТ «Облік відходів та пакувальних матеріалів і тари» та Інструкції щодо її заповнення» від 7 липня 2008 р., відповідно до якої типову форму № 1-ВТ заповнюють підприємства, установи, організації усіх форм власності, видів економічної діяльності та організаційно-правових форм господарювання і фізичні особи-підприємці, у процесі діяльності яких утворюються відходи, у тому числі відходи пакувальних матеріалів і тари [159].

Непрямий (опосередковний) вплив полягає у створенні та заінтересованості об’єктів управління. У сфері поводження з побутовими відхолами, така заінтересованість прямо витікає із норм Закону України «Про відходи» і полягає, наприклад, у створення умов для реалізації роздільного збирання побутових відходів шляхом запровадження соціально-економічних механізмів, спрямованих на заохочення утворювачів цих відходів до їх роздільного збирання [9].

Діяльність суб’єктів управління та об’єктів управління неможлива без адміністративних і економічних методів. Адміністративні методи – це односторонній вибір суб’єктом адміністрації способу вирішення завдання чи конкретного варіанта поведінки об’єкт адміністрування [157, с. 143].

Розглянемо адміністративні методи на підставі аналізу норм Закону України «Про відходи». Прикладом адміністративних методів є норми ст. 17 цього Закону, згідно якого суб’єкт публічго управління прямо приписує суб’єкту господарської діяльності у сфері поводження з відходами (об’єкту управління), що він повинен визначати склад і властивості відходів, що утворюються, а також ступінь небезпечності відходів для навколишнього природного середовища та здоров’я людини відповідно до нормативно-правових актів, які затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення, за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища [9].

Характерною особливістю адміністративних методів є те, що у наведеному вище прикладі, суб’єкт управління встановив для об’єкта управління його обов’язки у сфері ППВ, це в повній мірі стосується і визначення його прав. Зокрема, права на одержання в установленому порядку інформації про технології утилізації відходів, будівництво та експлуатацію об’єктів поводження з відходами, права на участь у розробленні місцевих, регіональних та загальнодержавної програм поводження з відходами, а також права на участь у конкурсах на набуття права виконання послуг у сфері поводження з побутовими відходами на певній території [9].

Розвиток ринкових відносин не міг позначився на розвитку науки адміністративного права, це у свою чергу відобразилося і на адміністративних методах управлінської діяльності, у певних випадках від застосування адміністративних методів до застосування економічнних методів. Економічні методи діяльності суб’єктів управління прямо випливають із норм законів.

Згідно частини першої ст. 18 Закону «Про відходи» Кабінет Міністрів України різнообразними організаційно-економічними стимулами спонукає уповноважених осіб до роздільного збирання та утилізації відходів [9].

Методи переконання й примусу використовуються в усіх сферах та на всіх рінях адміністрування, багато в чому визначаючи зміст та конкретний прояв інших методів. Наприклад, економічні та адміністративні методи адміністрування засновані на методі переконання [157, с. 146].

Переконання виявляється у використанні різних роз’яснювальних, виховних, організаційних заходів для формування волі підвладного або її перетворення. З його допомогою стимулюєть належну поведінку учасників адміністративно-правових відносин. Елементами методу переконання є оволодіння увагою, навіювання, вплив на свідомість, формування інтересу. В якості засобів переконання використовуються навчання, пропаганда, агітація, роз’яснення, обмін досвідом [160, с. 12].

Отже, метод переконання повинен відігравати важливу роль у правосвідомості громадян щодо поводження з відходами, профілактиці правопорушень тощо.

Основними формами переконання, що застосовують органами управління, є організаційні заходи суб’єктів управління, зокрема, Мінприроди України у сфері поводження з відходами. Прикладом є анансований Мінприроди України Проект «Національної стратегії поводження з відходами».  28 жовтня 2016 року за результатами роботи на засіданні експертної групи було затверджено анотовану структуру Національної стратегії поводження з відходами, який потім міністерство винесено на громадське обговорення [161].

Прикладом форм переконання є організовані суб’єктами управління різноманітні форуми. Наприклад, 4-7 л%

Share