Categories
Світличний О.П. статті

СУБ’ЄКТИ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ: СУЧАСНИЙ ВИМІР

УДК 342. 951

СУБ’ЄКТИ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ: СУЧАСНИЙ ВИМІР


SUBJECTS OF PUBLIC ADMINISTRATION: MODERN MEASUREMENT

Світличний О.П.

доктор юридичних наук, доцент, професор кафедри цивільного та господарського права Національного університету біоресурсів і природокористування України, м. Київ

Анотація. Стаття присвячена сучасному розумінні сутності та змісту суб’єктів публічної адміністрації. Крізь призму нормативного регулювання та доктринальних підходів надається правова характеристика та розкривається адміністративно-правовий статус суб’єктів публічної адміністрації. На підставі здійсненого аналізу автор приходить до висновку, що в реалізації публічного управління задіяно широке коло уповноважених суб’єктів публічної адміністрації, які наділені різними за змістом і обсягом адміністративними повноваженнями.

Ключові слова: адміністративне право, управлінська діяльність, суб’єкти публічної адміністрації, адміністративно-правовий статус, повноваження.

Аннотация. Аннотация. Статья посвящена современном понимании сущности и содержания субъектов публичной администрации. Сквозь призму нормативного регулирования и доктринальных подходов предоставляется правовая характеристика и раскрывается административно-правовой статус субъектов публичной администрации. На основании проведенного анализа автор приходит к выводу, что в реализации публичного управления задействован широкий круг уполномоченных субъектов публичной администрации, которые наделены разными по содержанию и объему административными полномочиями.

         Ключевые слова: административное право, управленческая деятельность, субъекты публичной администрации, административно-правовой статус, полномочия.

Annotation. The article is devoted to the modern understanding of the essence and content of the subjects of public administration. Through the prism of normative regulation and doctrinal approaches, a legal characteristic is given and the administrative and legal status of the subjects of public administration is revealed. On the basis of the analysis carried out, the author concludes that a wide range of authorized public administration actors are involved in the implementation of public administration, which are endowed with different content and scope of administrative authority.

Keywords: administrative law, administrative activity, subjects of public administration, administrative-legal status, powers.

.

Сучасне адміністративне право регулює широке коло суспільних відносин, нерозривно пов’язане із інститутами публічної влади та публічного управління. Норми адміністративного права наділяють правосуб’єктністю широке коло суб’єктів адміністративно-правових відносин, правове становище яких у сфері публічного управління визначається характером і обсягом повноважень.

Така діяльність обумовлює наявність значної кількості суб’єктів публічного управління, які наділені різними юридичними властивостями і повноваженнями, таким суб’єктом є так звана публічна адміністрація.

Зазначене було предметом дослідження В. Б. Авер’янова, Н. О. Армаш,

В. М. Бевзенка, Ю. П. Битяка, Т. О. Карабіної, І. Б. Коліушка, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпакова, П. С. Лютікова, Р. С. Мельника, Т. О. Мецелик, В. П. Тимощука та інших науковців. Учені-адміністративісти відзначають, що саме суб’єкти публічної адміністрація виступають головним суб’єктом адміністративного права. Однак неоднозначні підходи до широкого кола суб’єктів публічної адміністрації задіяних в реалізації (виконанні) положень Конституції та законів України у сфері публічного управління, обумовлюють актуальність цього дослідження.

Ураховуючи, що суб’єкти публічної адміністрація мають різноманітний адміністративно-правовий статус, наразі підлягає з’ясуванню низка питань, пов’язаних із правовим статусом суб’єктів публічної адміністрації як обов’язкових учасників адміністративно-правових відносин.

Водночас, говорячи про «публічну адміністрацію», дуже важливо усвідомити, що етимологія поняття «адміністрація» ведеться від латинського «administratio» – [керування, управління, керівництво] – це:

1) управлінська діяльність державних органів; організаційна діяльність у сфері управління;

2) органи виконавчої влади держави; урядовий апарат;

3) посадові особи, що керують персоналом будь-якої установи, підприємства;

4) розпорядники, відповідальні улаштовувачі будь-чого [1, с. 19].

Зазначена тенденція є обґрунтованою, оскільки нині надзвичайно важливо поставити питання про адміністративно-правову термінологію на більш солідну наукову основу, провести генеральну інвентаризацію усього термінологічного господарства, очистити його від зайвих слів та потурбуватися про систему термінів, здатних точно та правильно позначити нові реальності у державному управлінні [2, с. 18].

Крім визначеності та ясності, будь-яка термінологія, в тому числі і юридична, повинна мати своє призначення, бути корисною для наукового використання (у процесі теоретичного дослідження) та (або) практики. Для цього поняття повинні відображати суттєві властивості й зв’язки явищ матеріального світу.

Відповідно, якщо розуміти під поняттям «публічна адміністрація» лише ті органи, що здійснюють виконавчо-розпорядчі повноваження на місцевому рівні, то стає незрозуміло, чим зміст їхньої діяльності відрізняється від таких самих органів, що здійснюють ту саму діяльність на рівні центральних органів виконавчої влади. Адже форми, методи, інструменти їхньої діяльності ті самі, відрізняються тільки територіальним аспектом [3, с. 165].

Водночас нинішній розвиток суспільства дає підстави стверджувати, що процеси, які нині відбуваються в Україні, впливають не лише на управлінські відносини, а й на всі елементи механізму державної влади [4, с.153].

Адміністративно-правові відносини формуються, як правило, в особливій сфері суспільного життя – публічному адмініструванні, у зв’язку зі здійсненням суб’єктами публічної адміністрації публічних функцій.

Публічне адміністрування – це діяльність суб’єкта публічної адміністрації, спрямована на виконання владних повноважень публічного змісту, що відбувається шляхом використання засобів управління, надання адміністративних послуг, участі у відносинах відповідальності суб’єктів публічної адміністрації, застосування заходів впливу за порушення правил, встановлених публічною адміністрацією [5, с. 102–103].

Аналіз вітчизняної спеціальної літератури показує, що на сьогодні найбільш уживаною категорією в науці адміністративного права є так звана категорія «публічна адміністрація», яка представлена численними суб’єктами.

До суб’єктів адміністративного права В. К. Колпаков розуміє учасників суспільних відносин, які мають суб’єктивні права та виконують (суб’єктивні) обов’язки, встановлені адміністративно-правовими нормами, вчений вказує на необхідність розмежування понять суб’єкта адміністративного права від суб’єкта адміністративних правовідносин.

Якщо суб’єкт адміністративних правовідносин це фактичний носій правових зв’язків, тобто він обов’язково бере в них реальну участь, то суб’єкт адміністративного права є, ніби, претендентом на цю участь.

Але для того, щоб визначатися таким претендентом, відповідна особа повинна бути потенційно здатним носієм суб’єктивних прав і обов’язків. Така потенційна здатність суб’єкта визначається як адміністративна правосуб’єктність [6, с. 183184].

При характеристиці суб’єкта адміністративно-правових відносин слід урахувати статус суб’єктів таких відносин, правоздатність та дієздатність особи визнану законом, галузеву належність, оскільки комплекс прав і обов’язків суб’єкта адміністративних правовідносин у різних галузях управління наділений різними за змістом і обсягом адміністративними повноваженнями.

Поняття «адміністративно-правовий статус» охоплює комплекс конкретно визначених суб’єктивних прав і обов’язків, які закріплені за відповідним суб’єктом нормами адміністративного права. Тобто необхідною ознакою набуття особою адміністративно-правового статусу є наявність у неї конкретних суб’єктивних прав і обов’язків, які реалізуються цією особою як у адміністративних правовідносинах, так і поза ними [7, с. 194].

Незважаючи на різні елементи адміністративно-правового статусу, права та обов’язки, які визначені колом повноважень та встановлену законом юридичну відповідальність, слід погодитися з Д. В. Мандичевим, на думку якого саме правовий статус відображає головні особливості органу, його місце в системі державних органів влади, мету, завдання, функції, повноваження, компетенцію, відповідальність [8, с. 118].

Отже, кожен суб’єкт адміністративно-правових відносин повинен характеризуватися колом характерних ознак. До них науковці відносять:

«По-перше, з-поміж умов, за яких суб’єкт адміністративного права може стати суб’єктом адміністративно-правових відносин, виділимо: наявність адміністративно-правових норм, що передбачають права та обов’язки суб’єкта; наявність підстав для виникнення, зміни та припинення адміністративно-правових відносин, а також елементів адміністративної правосуб’єктності.

По-друге, права, обов’язки та відповідальність діють одночасно і доповнюють одне одного. Неможлива ситуація, за якої особа, володіючи певними правами, не матиме обов’язку щодо виконання суміжних (взаємозамінних) прав. Наявність обов’язку обумовлена невідворотністю відповідальності за порушення імперативних приписів.

По-третє, адміністративна правосуб’єктність вимірюється часом, характером та обсягом залежно від учасників, сфери (ролі) участі в конкретному інституті публічного права.

По-четверте, адміністративні правовідносини здійснюються у різних сферах державного управління, що мають свою специфікацію» [9, c.100].

Отже, характерною ознакою суб’єкта публічної адміністрації як учасника адміністративно-правових відносин є:

  • обов’язкова участь у цих відносинах суб’єкта, який наділений публічно-владними повноваженнями;

– підпорядкованість одного суб’єкта публічно-владних повноважень, іншому – суб’єкту публічно-владних повноважень;

– домінування в адміністративно-правових відносинах публічного інтересу.

– адміністративна правосуб’єктність, яка виступає як галузева категорія.

Зважуючи на вищезазначені міркування, можна дати визначення адміністративно-правового статусу суб’єкта публічної адміністрації, який слід розуміти як сукупність суб’єктивних прав, обов’язків та відповідальності суб’єкта публічної адміністрації (органів публічної влади, їх посадових осіб) інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських повноважень, зокрема й на виконання делегованих повноважень, закріплених нормами адміністративного права.

Сучасне публічне управління здійснюється у різноманітних формах широким колом уповноважених суб’єктів адміністративно-правових відносин, одним із обов’язкових учасників яких є суб’єкти публічної адміністрації, яких норми адміністративного права наділять правами та обов’язками у сфері публічного управління.

Незважаючи на те, що термін «публічна адміністрація» нині часто вживається науковцями на шпальтах спеціальної літератури, вказаний термін на законодавчому рівні не є офіційно визначеним. На думку В. М. Бевзенка лише у нормах КАС України для позначення носіїв адміністративних повноважень вживається «суб’єкт владних повноважень» [10, c.122].

Як приклад, у пункті 7 частини першої ст. 3 КАС України термін «суб’єкт владних повноважень» розуміється як орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

У нормах ст. ст. 2, 48 КАС України також міститься приблизний перелік суб’єктів публічної адміністрації. Зокрема, частина перша ст. 2 та ст. 48 КАС України наділяє адміністративною процесуальною дієздатністю, крім фізичних осіб, також органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, підприємства, установи, організації, які є юридичними особами, а також інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій, у тому числі й на виконання делегованих повноважень [11].

Водночас слід нагадати, що делеговані повноваження управлінського характеру можуть вчиняти органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Делегування повноважень у сфері діяльності вказаних органів, має ґрунтуватися на засадах законності, доцільності, добровільності та підконтрольності суб’єктів реалізації делегованих повноважень. Зокрема, в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» делеговані повноваження визначаються як повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад [12].

Поряд з цим, в адміністративно-правовій науці існують різні визначення поняття «публічна адміністрація», з приводу якого В. Б. Авер’янов зазначав, що тенденція використання цього поняття є одним із можливих перспективних напрямів дослідження [13, с. 14].

На думку О. О. Кузьменко, поняття «публічна адміністрація» означає відповідну систему органів публічної влади та діяльність цих органів, а також інших інституцій, які забезпечують виконання законів, підпорядковані політичній владі та виконують публічно-управлінські функції (сюди відносяться органи виконавчої влади, виконавчі органи місцевого самоврядування на рівні села, селища, міста, державна служба, служба в органах місцевого самоврядування) [14, с. 74]. В. Я. Настюк визначає публічну адміністрацію як систему органів та установ, які підпорядковані політичному керівництву держави, забезпечують виконання закону, діють у публічних інтересах і наділені повноваженнями публічної влади [15, с. 553]. І. В. Патерило вважає, що «публічна адміністрація» є складним системним утворенням, у межах якого об’єднується велика кількість суб’єктів, задіяна у реалізації Конституції та законів України, а також актів Президента України, що має на меті задоволення публічного інтересу [16 , с. 85].

Водночас М. В. Комашко звертає увагу, що термін «публічна адміністрація» використовується в європейському праві у широкому значенні: до суб’єктів «публічної адміністрації», крім органів публічної влади, також відносятьcя органи, які не входять до неї організаційно, але виконують делеговані нею функції [17, с. 28–29].

У наведених прикладах науковці тлумачать термін «публічна адміністрація» як в широкому, так і вузькому розумінні. Узагальнюючи відомості щодо визначень терміну «публічна адміністрація», слід погодитися з думкою А. А. Пухтецької, яка зазначає, що підтвердженням існування тлумачення терміну «публічна адміністрація» у широкому та у вузькому сенсі постають також роботи європейських вчених, які під поняттям «публічна адміністрація» розуміють сукупність органів, установ та організацій, які здійснюють адміністративні функції; адміністративна діяльність, яка здійснюється цією адміністрацією в інтересах суспільства; сфера управління публічним сектором з боку тієї ж публічної адміністрації [18, с. 41]. Наприклад, польський вчений Марека Беньо термін «публічна адміністрація» розуміє сукупність організаційних дій, діяльності та заходів, які виконуються різними суб’єктами, органами та інституціями на основі закону та у межах визначених законом форм для досягнення публічного інтересу [19, с. 10].

Ми не можемо залишити поза увагою думку Т. О. Карабіної, яка пише: «продовжуючи наукову дискусію з приводу категорії «публічна адміністрація», варто відзначити, що більшість вітчизняних дослідників за зарубіжним взірцем продовжують тлумачити це поняття у двох площинах: організаційній – як сукупність органів і посадових осіб, і функціональній – як діяльність із реалізації публічної влади.

Таке трактування, на нашу думку, є помилковим і зумовлене морфологічними відмінностями англійської та української мов. Іменник «administration» під час перекладу з англійської мови українською, означаючи так звану функціональну спрямованість і виражаючи абстрактне поняття «керування», повинен, як усі віддієслівні іменники з словотвірним значенням узагальненої дії або продукту дії, творитися за допомогою суфіксів -анн(я), -енн(я), -іння(я). Тобто, у значенні адміністративної діяльності цей термін повинен перекладатися як «управління», «керування», «адміністрування», «врядування» тощо, а не адміністрація. Щодо того, яке з наведених понять найбільш точно виражає його зміст, ми тут дискутувати не будемо»

[2, с. 164].

З іншого боку, як зазначає Т. О. Коломоєць, у вітчизняній літературі термін «органи публічної адміністрації» не є достатньо поширеним, лише в останні роки його використання стало дещо динамічнішим [20, с. 80]. Також ми погоджуємося з думкою В. К. Колпакова, який вважає, що наукове осмислення і подальша розробка теорії публічної адміністрації є важливим підґрунтям трансформації адміністративного права України у сучасну юридичну галузь європейського змісту [21, с. 35].

В європейській адміністративно-правовій доктрині термін «публічна адміністрація» є синонімом терміну «орган державної влади». В європейських нормативних актах термін «публічна адміністрація» також згадується в різних контекстах. Як «публічна служба» (public service), «центральні уряди» (central governments), «регіональні органи, місцеві та інші органи публічної влади» (regional, local and others public authorities).

Офіційне визначення терміну «орган державної влади» надається в Рекомендації № R (84) 15 Комітету Міністрів Державам – членам стосовно публічно-правової відповідальності за спричинену шкоду, прийняту Комітетом міністрів 11 вересня 1984 року на 375-й нараді заступників міністрів [22].

Термін «орган державної влади» означає:

a. будь-який публічно-правовий суб’єкт будь-якого виду чи рівня (включаючи державу, регіон, провінцію, муніципалітет, незалежний публічно-правовий суб’єкт); та

b. будь-яку приватну особу при здійсненні нею прерогатив офіційної влади [22].

У Рекомендації № R (84) поняття «орган державної влади» визначено за допомогою функціонального критерію – тобто, це орган, який здійснює повноваження чи прерогативи понад правами чи повноваженнями звичайних осіб. Конкретні випадки задоволення такого критерію визначає держава у сфері свого національного права. У деяких правових системах прерогативи офіційної влади здійснюються як у діяльності, яка традиційно вважається функцією публічно-правових суб’єктів – наприклад, підтримання громадського порядку, – так і в діяльності, яку можуть здійснювати приватні особи – наприклад, освіта чи транспорт. Але в інших системах вважається, що такі прерогативи офіційної влади не можуть здійснюватися у вищезгаданих видах діяльності – адже до відповідних актів застосовувалися би норми відповідальності, встановлені загальним законодавством [22].

Одночасно Суд Європейських Співтовариств (ЄСП) видав низку прецедентних рішень, які мають важливе значення для розуміння поняття публічної адміністрації в праві Співтовариства. Наприклад, у рішенні у справі 31/87Beenjes (Справа 31/87Gebreoders Beentjes v. Holandii. ECR (1988), 4635), Суд ЄСП визнав суб’єктом, наділеним достатніми суверенними повноваженнями країни (на подібних засадах, як кожний орган публічної адміністрації) орган, який з формальної точки зору не є частиною адміністративного апарату держави-члена. Але його структура та завдання визначаються в законі (причому ці завдання віднесені до сфери функціонування держави), правління призначається регіональними органами влади, а засади схвалюються органом, визначеним главою держави. В іншому своєму рішенні, у справі С-188/89 Foster (Справа C – 188/89A.Foster et al. v. British Gas plc. ECR (1986), I–3313), Суд прирівняв поняття «держава-член» з його широко зрозумілим адміністративним апаратом. У своєму рiшенні Суд ЄСП підкреслив, що поняття охоплює не лише публічну адміністрацію у вузькому значенні слова, а також ті суб’єкти (в тому числі державні підприємства або інші, які контролюються органами публічної адміністрації), що не віднесені до неї (публічної адміністрації) організаційно, але виконують делеговані нею функції (Справа 246/80 Broekmeulen v. Huisarts Registratie Cоmmissie. ECR (1981), 2311) [23, c. 29].

Використовуючи термінологію Суду в останній справі, А. Новак-Фар та Н. Гнидюк роблять висновок, що органи публічної адміністрації виконують особливі публічні функції від імені держави, або яким делеговано виконання таких обов’язків публічного характеру, що зазвичай не можна довірити на виконання фізичним або юридичним особам [23, c. 30].

Зважуючи на це, варто зробити наголос, що характер демократичних процесів, які відбувалися в країнах Європи не міг не позначитися на діяльності органів державної влади. Між реформами системи державного управління та процесами, які відбуваються в нашій країні та країнах права Європейського Союзу є багато спільного.

Однак, на відміну від України, основні структурні реформи органів державної влади (публічної адміністрації), особливо це стосується країн центральної та східної Європи, здійснювались внаслідок внутрішніх проблем та були продиктовані загальними вимогами демократизації та ринкової економіки. У подальшому це вагомий чинник відігравав істотну роль у визначенні напрямків реформування органів державної влади.

На жаль, ми констатуємо, що це не стосується нашої держави, де й на сьогодні чинна публічна адміністрація не повною мірою відповідає стратегічному курсу держави до європейських стандартів належного врядування (верховенство права, справедливість, підзвітність, свобода інформації, участь громадян в прийнятті рішень), що є однією із умов інтеграції країни у міжнародне співтовариство.

Узагальнення європейського досвіду дає підстави визначати поняття «публічна адміністрація» як систему органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації у випадку передачі ним органами виконавчої влади та місцевого самоврядування частини своїх повноважень та інші суб’єкти, які здійснюють публічно-управлінські функції, сукупність організаційних дій та заходів, які виконуються ними у певних рамках, визначених законом, з метою досягнення публічного інтересу та надійного забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Такий підхід розширяє коло суб’єктів «публічної адміністрації» недержавними суб’єктами у випадку передання їм владних повноважень [24, с. 12].

На відміну від права Європейського Союзу термін «публічна адміністрація» активно почав вживатися на початку третього тисячоліття. Він також був вживаний в Концепції реформування публічної адміністрації в Україні, Проекту центру політико-правових реформ, де під публічною адміністрацією розуміються органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та інші суб’єкти, які відповідно до закону чи адміністративного договору мають повноваження забезпечувати виконання законів, діяти в публічних інтересах (виконання публічних функцій) [25].

Реформа державного управління в нашій країні мала за мету побудову фундаментів сучасних структур виконавчої влади на національному, регіональному та місцевому рівнях. Методологічною базою для цього була Концепція адміністративної реформи в Україні 1998 року [26].

На першому етапі реформ в країні ключові зміни були продиктовані внутрішніми потребами та вимогами демократизації суспільства. До цього часу вітчизняне адміністративне право та теорія управління здебільшого оперували такими поняттями як «державне управління», «органи виконавчої влади» та «органи місцевого самоврядування», як виразниками державних і суспільних інтересів, носіями публічної влади.

На жаль, у наступні роки жоден із напрямків реформ фактично не втілювався у життя. А сучасний термін «публічна адміністрація», на відміну понять «державне управління», «орган виконавчої влади», «орган місцевого самоврядування», виступає не тільки симбіозом вказаних понять, він включає й значну кількість суб’єктів публічної адміністрації, які на законних підставах діють у публічних інтересах.

В українському адміністративному праві існують різні класифікації суб’єктів публічної адміністрації. Значна кількість суб’єктів публічної адміністрації обумовлена поширеністю та всепроникаючим характером адміністративно-правових відносин, без яких не здійснюється публічна влада в державі, не реалізуються суб’єктивні права приватних осіб [10, с. 121].

Незважаючи на приблизний перелік суб’єктів закріплених в нормах статей КАС України та значної кількості наукових думок щодо визначення кола суб’єктів публічної адміністрації, найбільш розгалужену систему і види суб’єктів публічної адміністрації надають В. М. Бевзенко та М. Й. Вільгушинський.

На думку В. М. Бевзенка ними є: Верховна Рада України, її органи; Рахункова палата України; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; Президент України, Адміністрація Президента України; Рада національної безпеки і оборони, її органи та посадові особи; органи прокуратури; державні органи, які не входять до системи органів виконавчої влади; суб’єкти публічних повноважень з особливим статусом; органи місцевого самоврядування; юридичні особи публічного права, які не мають статусу органа публічної влади (підприємства, установи, організації, фонди публічного права); юридичні особи приватного права; фізичні особи; юридичні особи та колективні суб’єкти, які не наділені статусом юридичної особи; суб’єкти публічних (невладних) повноважень; органи виконавчої влади; інші суб’єкти публічних повноважень [10, с. 122–133].

Основним критерієм зарахування до суб’єктів владних повноважень М. Й. Вільгушинський вважає наявність заснованої на нормах публічного права можливості суб’єктів публічної влади видавати юридичні акти та вчиняти дії, спрямовані на забезпечення реалізації публічного інтересу. Названі повноваження нині мають такі суб’єкти:

1) Верховна Рада України як орган законодавчої влади, а також суб’єкти, діяльність яких тісно пов’язана з його роботою – Рахункова палата України; комітети Верховної Ради України; Апарат Верховної Ради України; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини;

2) Президент України і допоміжні (консультативні) органи (Адміністрація Президента України; Рада національної безпеки та оборони України, Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим);

3) Кабінет Міністрів України;

4) центральні органи виконавчої влади – міністерства, державні служби, державні агентства, державні інспекції, фонди, національні агентства, державні комітети, адміністрації;

5) органи прокуратури України;

6) інші центральні органи державної влади та державні установи, які не належать до системи органів виконавчої влади (Служба безпеки України; Національні комісії з регулювання природних монополій; Вища рада юстиції; Центральна виборча комісія України; Національний банк України тощо;

7) органи влади Автономної Республіки Крим;

8) місцеві державні адміністрації;

9) територіальні представництва (головні управління, відділи тощо) центральних органів виконавчої влади та органів державної влади (установ), які не належать до системи органів виконавчої влади;

10) органи судової влади і суб’єкти владних повноважень, які забезпечують функціонування судів;

11) органи місцевого самоврядування;

12) інші юридичні особи публічного права: загальнодержавного рівня (національні акціонерні компанії), регіонального рівня (наприклад, комунальні підприємства);

13) посадові та службові особи органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших юридичних осіб публічного права;

14) суб’єкти делегованих повноважень [27, с. 13].

Наведений перелік суб’єктів публічної адміністрації свідчить, по-перше, до їх кола залучені суб’єкти, які наділені різними за змістом і обсягом адміністративними повноваженнями, по-друге, вони є задіяні в реалізації публічного управління, по-третє, вони є виразниками волі держави.

Водночас владні управлінські функції суб’єктів адміністративно-правових відносин є різними. До того ж владні управлінські функції в системі державного управління здійснюють – державні органи (органи виконавчої влади), в муніципальному управлінні – органи місцевого самоврядування. Муніципальна влада не є державною, а органи місцевого самоврядування не належать до системи органів державної влади.

У питанні володіння окремими управлінськими функціями в системі державного управління, наприклад, фізичними особами, об’єктом управлінського впливу виступає вузьке коло специфічних відносин і на яких у випадках, передбачених законом, покладається виконання суспільно-державних обов’язків. Розглянемо це на конкретному прикладі.

Відповідно до ст. 36 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» громадський контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища здійснюється громадськими інспекторами з охорони довкілля згідно з Положенням, яке затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Громадські інспектори з охорони довкілля, крім іншого проводять перевірки і складають протоколи про порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища і подають їх органам державного контролю в галузі охорони навколишнього природного середовища та правоохоронним органам для притягнення винних до відповідальності [28].

Згідно Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля роботу громадських інспекторів організовують Держекоінспекція України та її територіальні органи. Вони призначаються Головним державним інспектором України з охорони навколишнього природного середовища та головними державними інспекторами з охорони навколишнього природного середовища відповідних територій після проходження співбесіди відповідно з керівниками структурних підрозділів органу Держекоінспекції та виявлення претендентом знань з основ природоохоронного законодавства.

Серед численних повноважень громадських інспекторів, за направленням

органу Держекоінспекції, який призначив громадського інспектора, інспектор має право: проводити рейди та перевірки і складати акти перевірок; складати протоколи про адміністративні правопорушення при виявленні порушень природоохоронного законодавства, відповідальність за які передбачена Кодексом України про адміністративні правопорушення, і подавати їх відповідному органу Держекоінспекції для притягнення винних до відповідальності; доставляти осіб, які вчинили порушення природоохоронного законодавства, до органів місцевого самоврядування, органів внутрішніх справ та штабів громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону, якщо особу порушника не може бути встановлено на місці порушення [29].

Наведене є свідченням, що в конкретному випадку нормативно-правові акти наділяють приватних осіб частиною прав та обов’язків, які мають виконувати посадові особи Державної екологічної інспекції України. У процесі реалізації прав і виконання обов’язків громадські інспектори (фізичні особи) здійснюють публічне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища.

Тобто кожен орган виконавчої влади, діючи від імені та за дорученням держави, має певний правовий статус, є носієм владно-управлінського характеру, реалізація яких забезпечує йому досягнення мети виконавчо-розпорядчої діяльності.

Тому органи державної виконавчої влади наділяються необхідною оперативною самостійністю, що виражається в їх компетенції – предметах відання, правах, обов’язках, територіальних межах діяльності кожного окремого органу [30, с. 73].

Отже в питанні діяльності органів державної влади держава діє не через якийсь один орган, а через їх множину. Між ними послідовно розподілено державні функції, утворюючи для кожного органу його компетенцію. Ця компетенція завжди є об’єктивним правом; держава може унормовувати об’єктивним правом свої органи, тоді як суб’єктивне право на здійснення компетенції належить лише державі.

Отже, виправданим є висновок, що держава може втілювати в своїх органах певні взаємно розмежовані прояви свого буття. Для держави окремі волевиявлення її органів лишаються такими внутрішніми явищами її особистості, які мають зумовлювати ухвалення вольового акту.

Такі акти, інші види діяльності, призначені для здійснення публічних функцій, послідовно розподіляються між чітко визначеними групами посадових осіб державних органів. Як суб’єкт публічних обов’язків і прав, державний орган повністю проявляється в посадових особах, сукупність яких й утворює цей орган [31, с. 166–173].

Висновок.

Ураховуючи викладені вище міркування, можна дійти висновку, що одну із численних груп суб’єктів публічної адміністрації складають органи виконавчої влади, основним змістом діяльності яких є здійснення державного управління.

Крім Кабінету Міністрів України до системи органів виконавчої влади належать: міністерства; державні служби; державні та національні агенства; державні інспекції; державні бюро; державні адміністрації, фонди; комітети.

Саме на ці органи покладено основні завдання з виконання приписів держави. Зміст і обсяг повноважень цих суб’єктів публічної адміністрації відрізняє їх від інших суб’єктів адміністративно-правових відносин.

При цьому реалізація владно-управлінських функцій державного управління залежить від рівня повноважень, що зумовлює вибір форм та методів їх діяльності.

Крім органів виконавчої влади, публічне управління може здійснюватися широким колом уповноважених суб’єктів публічної адміністрації, які наділені різними за змістом і обсягом адміністративними повноваженнями.

Поряд із органами виконавчої влади в публічному управлінні, задіяні й інші суб’єкти, які організаційно не входять до системи органів виконавчої влади, а також окремі фізичні особи, так і юридичні особи публічного та приватного права.

З погляду правової характеристики, залежно від рівня повноважень суб’єктів публічної адміністрації, їхня діяльність може розрізнятися за такими основними функціями: виконавчою, організаційною, регулятивною, експертною, оціночною, профілактичною, адміністративно-правовою, захисною, охоронною тощо. Саме у функціях безпосередньо виражається владно-організуюча сутність публічного управління, що має на меті задоволення публічного інтересу.

Список використаних джерел:

1. Адміністративний менеджмент: навч. посібник / О.О. Гуторова, О.М. Стасенко / Харк. нац. аграр. ун-т ім. В.В. Докучаєва. – Харків: ХНАУ, 2014. – 383 с.

2. Бельский К. С. О предмете и системе науки административного права/ К. С. Бельский //Государство и право. – 1998. – №10. – 18–26.

3. Карабін Т. О. Проблеми визначення суб’єктивного складу публічної адміністрації/ Т. О. Карабін// Прикарпатський юридичний вісник. – 2015. – Випуск 3(9). – С. 164–169.

4. Світличний О. П. Щодо вдосконалення діяльності виконавчих органів у галузі земельних відносин/ О. П. Світличний // Підприємництво, господарство і право. 2009. – №9. – С.153 –155.

5. Колпаков В.К. Адміністративно-правові відносини: поняття і види / В.К. Колпаков // Юридичний науковий електронний журнал. – 2013. – № 1. – С. 102–104. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http:// www. lsej. org. ua/ 1_ 2013/ ukr/Kolpakov.pdf

6. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: у двох томах.Т. 1. Загальна частина/Ред. колегія: В. Б. Авер’янов (голова). К.: Вид-во «Юридична думка», 2007. – 592 с.

7. Адміністративне право України. Академічний курс : [підручник] : у 2 т. / за ред. В. Б. Авер’янова. – К.: Юридична думка, 2004. – Т. 1: Загальна частина. – 2004. – 584 с.

8. Мандичев Д. В. Поняття адміністративно-правового статусу органу виконавчої влади / Д. В. Мандичев // Право і суспільство. – 2010. – № 5. – С. 117–121.

9. Зубрицька О. Адміністративна правоздатність як елемент правосуб’єктності індивідуальних суб’єктів адміністративного права/О. Зубрицька//Вісник Національної академії прокуратури України. – 2015. – № 3 (41). – С. 99–104.

10. Загальне адміністративне право: пвідручник/[Гриценко І. С., Мельник Р. С., Пухтецька А. А. та інші]; за заг. ред. І. С. Гриценка. – К.: Юрінком Інтер, 2017. – 568 с.

11. Кодекс адміністративного судочинства України: Закон України від 6 липня 2005 року// Відомості Верховної Ради України. – 2005. – №№ 35–36, 37. – Ст. 446.

12. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1998 року// Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Ст. 170.

13. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії і практики / за заг. ред. В. Б. Авер’янова. – К. : Факт, 2003. – 384 с.

14. Кузьменко О. О. Правові засади надання адміністративних послуг органами державної податкової служби України/ О. О. Кузьменко //Наше право. – 2008. – №4. – Ч. 1. – С. 71 –74.

15. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч. У двох томах: Том 2. Особлива частина. – К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2009. – 600 с.

16. Патерило І. В. До розуміння сутності та змісту категорії «публічна адміністрація»/ І. В. Патерило //Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Серія: Юриспруденція. – 2014. – №9–1. – С. 83–85.

17. Комашко М. В. Деякі проблемні питання делегування повноважень у сфері здійснення місцевого самоврядування/ М. В. Комашко //Держава та регіони. Сер.: Право. – 2001. – №2. – С. 27–31.

18. Пухтецька А. «Європейський адміністративний простір» як новела української адміністративно-правової науки: понятійнотермінологічна характеристика /А. Пухтецька//Юридична Україна. – 2006. – № 8. – С. 41– 45.

19. Беньо М. Вплив теорії публічної адміністрації на розвиток адміністративного права (приклад Польщі)/ М. Беньо //Законодавство України: Наук. – прак. коментар. – 2006. – №7 – С. 8–12.

20. Коломоєць Т. О. Адміністративне право України: Акад. курс: підруч. / Т. О. Коломоєць. – К.: Юрінком Інтер, 2011. – 576 с.

21. Колпаков В. К. Предмет адміністративного права: сучасний вимір /

В. К. Колпаков// Юридична Україна. – 2008. – № 3. – С. 33–38.

22. Рекомендації № R (84) 15 Комітету Міністрів Державам – членам стосовно публічно-правової відповідальності за спричинену шкоду: прийнята Комітетом міністрів 11 вересня 1984 року//[Електронний ресурс]. – Режим доступу: www.pravo.org.ua/files/Rozdatka_final%2017-11-06.doc

23. Механізми координації європейської політики: практика країн‑членів та країн‑кандидатів/Н. Гнидюк (ред.), А. Новак-Фар, Я. Гонцяж, І. Родюк – К.: Міленіум, 2003. – 384 с.

24. Білозерська Т. О. Адміністративно-правові засади співробітництва України та Європейського Союзу в сучасних умовах: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07 / Т. О. Білозерська; Нац. ун-т біоресурсів і природокористування України. – К., 2009. – 24 с.

25. Концепція реформування публічної адміністрації в Україні: Проект центру політико-правових реформ//[Електронний ресурс]. – Режим доступу: http:// pravo.org.ua/files/stat/Concept_public_administration.pdf

26. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України № 810/98 від 22 липня 1998 року// [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2. rada.gov. ua/laws/show/ 810/98

27. Вільгушинський М. Й. До питання про сутність та зміст категорії «суб’єкт владних повноважень» / М. Й. Вільгушинський // Віче. – 2013. – № 12. – С. 10–14.

28. Про охорону навколишнього природного середовища: Закон України від 25 червня 1991 року// Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 41. – Ст. 546.

29. Про затвердження Положення про громадських інспекторів з охорони
довкілля: наказ Міністерства екології та природних ресурсів України №88 від 27 лютого 2002 року// [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http:// zakon2. rada. gov.ua/laws/show/z0276-02

30. Світличний О. П. Адміністративні правовідносини у сфері земельних ресурсів України: проблеми теорії та практики правозастосування: Монографія/ О. П. Світличний. – Донецьк: Державне видавництво «Донбас», 2011. – 410 с.

31. Елистратов А. И. Основные начала административного права / Елистратов А. И. − Симферополь : из-во «Оригинал М», Крымский юридический институт Харьковского национального университета внутренних дел, 2007. − 512 с.

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ОХОРОНИ ПРАВ НА ОБ’ЄКТИ ПРОМИСЛОВОЇ ВЛАСНОСТІ: ПРОБЛЕМИ ТЕОРІЇ ТА ПРАВОЗАСТОСУВАННЯ

Share

By Oleksandr Svitlychnyi

Професор, професор кафедри цивільного та господарського права Національного університету біоресурсів і природокористування України.

One reply on “СУБ’ЄКТИ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ: СУЧАСНИЙ ВИМІР”