Світличний О.П.: статті

АДВОКАТ. 2005. №1. С. 28-29.

О.П. Світличний,

здобувач кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права НАУ

ВИЗНАЧЕННЯ РОЗМІРУ ШТРАФУ ЗА ПОРУШЕННЯ ПРАВ ІНТЕЛЕКТУАЛЬНОЇ ВЛАСНОСТІ НА ТОРГОВЕЛЬНУ МАРКУ

З часу проголошення Українською державою курсу на створення ринкової економіки і побудови правової держави, правовим закріпленням різноманіття форм і видів власності, її розвиток не можливий без надійного державного захисту інтелектуальної власності. За час незалежності України охороні права інтелектуальної власності приділяється підвищена увага. В Україні створено сучасну нормативно-правову базу та сформовано дієздатну інфраструктуру, що забезпечує реалізацію державної політики у цій галузі. Правовідносини у сфері інтелектуальної власності регулюються окремими положеннями Конституції України, нормами Цивільного, Господарського, Митного та Кримінального кодексів, Кодексу України про адміністративні правопорушення, а також процесуальними кодексами й спеціальними законами. Україна також є учасницею багатосторонніх міжнародних договорів у сфері інтелектуальної власності.

Слід відзначити, що дослідження проблкмних питань інтелектуальної власності і, зокрема, правової охорони знаку для товарів і послуг (торговельна марка), здійснюють провідні українські вчені: Г.А. Андрощук, 1.1. Дахно, O.A. Підопригора, О.О. Підопригора, М.В. Паладій, О.Д. Святоцький та інші. Але вивчаючи способи правової охорони інтелектуальної власності, недостатньо уваги, як на нашу думку, приділяється захисту торговельної марки в адміністративному порядку.

Всеохоплюючий розвиток інтелектуальної власності, на жаль, не обминули суспільно небезпечні діяння, спрямовані на порушення прав інтелектуальної власності, що становить серйозну суспільну небезпеку і завдають істотної шкоди фізичним і юридичним особам усіх форм власності, економіці країни в цілому, підривають імідж України на міжнародній арені. Оскільки найпоширеніші порушення прав інтелектуальної власності на торговельну марку характеризуються дискредитацією відомих товаровиробників шляхом незаконного використання, яка незаконно використовуються для підпільного виготовлення і позначення фальсифікованих товарів, чим заподіюється шкоди інтересам споживачів, у тому числі і їх здоров’ю, внаслідок вживання чи використання недоброякісних товарів, незаконно виготовлених чи позначених, чужого знака для товарів і послуг.

Одним із способів захисту прав інтелектуальної власності в цілому і прав у сфері інтелектуальної власності торговельної марки, зокрема, є адміністративний спосіб захисту торговельної марки.

Слід зазначити, що з прийняттям Закону України «Про охорону прав на знаки для товарів і послуг» № 3771-ХІІ від 23.12.1993 р. [1] і введенням до Кодексу України про адміністративні правопорушення статті 51-2 «Порушення прав на об’єкт інтелектуальної власності» (згідно із Законом України від 25.02.94 і внесеними змінами в цю статтю, згідно Законів України від 7.02.97 р. та від 5.04.2001 р.) [2] вбачається посилення державою впливу на стан захисту прав інтелектуальної власності в адміністративному порядку, що є предметом адміністративного права.

Застосування статті 51-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення є практичною реалізацією державного примусу за незаконне використання права інтелектуальної власності на торговельну марку з застосуванням адміністративно-правової санкції шляхом накладання адміністративного стягнення у вигляді штрафу з конфіскацією незаконно виготовленої продукції та обладнання і матеріалів, призначених для її виготовлення.

Введення у дію ст. 51 -2 КпАП дозволяє кваліфікувати практично будь-яке правопорушення за незаконне використання знака для товарів і послуг (торговельна марка), і значно посилює адміністративну відповідальність за таке правопорушення. Так, незаконне використання знака для товарів і послуг відповідно до статті 51-2 КУпАП тягне за собою накладення штрафу від десяти до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією незаконно виготовленої продукції таобладнання і матеріалів, призначених для її виготовлення.

Характерним для даної статті є відносно визначені адміністративні стягнення і наявність варіативності у її застосуванні. Уповноваженому органу надано право визначення розміру адміністративного стягнення у межах, передбачених санкцією правової норми. Особливістю адміністративного штрафу є те, що він не має компенсаційного характеру. Ця ознака відрізняє його від інших штрафних заходів, зокрема від цивільного штрафу.

За одиницю обчислення розміру адміністративного штрафу, відповідно до Закону України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо посилення відповідальності у вигляді штрафу» №55/97- ВР від 7 лютого 1997 р. [3], прийнято неоподатковуваний мінімум доходів громадян, який нині становить 17 гривень.

Обов’язковою ознакою об’єктивної сторони складу правопорушення, встановленого статтею 51-2 КупАП, є незаконне використання об’єкта права інтелектуальної власності на знак для товарів і послуг, привласнення авторства або інше умисне порушення прав, що охороняється законом. Для притягнення особи, яка умисно порушує права на знак для товарів і послуг (торговельну марку), до адміністративної відповідальності, потрібно спочатку довести факт умисного порушення прав на такий об’єкт, суб’єкта цього правопорушення, а вже потім робити висновки про наявність у її діях складу відповідного правопорушення.

У Кримінальному кодексі України, на відміну від Кодексу України про адміністративні правопорушення, у частині незаконного використання знака для товарів і послуг для кваліфікації діяння суб’єкта в частині 1 статті 229 КК України достатньо факту заподіяння нею матеріальної шкоди у великому розмірі, тобто її розмір у двісті і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян [4].

Разом з тим з 1 січня 2004 р. набрав чинності Закон України «Про податок з доходів фізичних осіб» від 22 травня 2003 р. № 889-ІУ [5] (далі за текстом — Закон).

Згідно пункту 22.5 статті 22 цього Закону, розмір неоподатковуваного мінімуму доходів громадян в адміністративному законодавстві у частині кваліфікації правопорушень встановлюється не в сумі 17 грн., а на рівні податкової соціальної пільги, визначеної підпунктом 6.1.1 пункту 6.1 статті 6 зазначеного Закону для відповідного року (з урахуванням положень пункту 22.4 цієї статті).

Згідно підпункту 6.1.1 пункту 6.1 статті 6 цього Закону, податкова соціальна пільга визначається у розмірі, що дорівнює одній мінімальній заробітній платі (у розрахунку на місяць), що встановлена Законом на 1 січня звітного податкового року.

В силу пункту 22.4. статті 22 Закону на перехідний період у 2004 р. податкова соціальна пільга встановлюється:

у розмірі 30 відсотків зазначеної суми податкової соціальної пільги;

у 2005 р. — у розмірі 50 відсотків суми податкової соціальної пільги;

у 2006 р. — у розмірі 80 відсотків суми податкової соціальної пільги;

у 2007 р. — у розмірі 100 відсотків суми податкової соціальної пільги.

Таким чином, якщо до 31 грудня 2003 року максимальна межа адміністративної відповідальності становила 3 тисячі 400 грн. (до 200 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян), то з 1 січня 2004 року, з урахуванням мінімальної плати в 205 грн., податкова соціальна пільга у розмірі 30% на місяць становить 61 грн. 50 коп. (205×30:100 = 61,50 грн.), а тому максимальна сума штрафу за порушення, згідно ст. 51-2 КУпАП, буде становити до 12 тисяч 300 грн. (до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян).

З прийняттям Верховною Радою України Державного бюджету України на 2004 р. мінімальна заробітна плата з 1 вересня 2004 р. становила 237 грн. на місяць.

Отже, з 1 січня 2005 р. один неоподатковуваний мінімум доходів громадян, відповідно до статті 51-2 КУпАП, п. 22.4 статті 22 Закону України «Про податок з доходів фізичних осіб», враховуючи податкову соціальну пільгу у 2005 році у розмірі 50% від мінімальної заробітної плати, буде становити: 118 грн. 50 коп. (одна мінімальна заробітна плата у розрахунку на місяць 237 грн. х 50 : 100 = 118 грн. 50 коп.

Таким чином, з 1 січня 2005 р. максимальну суму адміністративного штрафу за порушення за статтею 51-2 КУпАП встановлено у розмірі до 23 тис. 700 грн. (до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян).

Очевидно, що з прийняттям вищезазначених Законів межі адміністративної відповідальності щодо захисту прав інтелектуальної власності збільшуються. Тим самим державний примус щодо притягнення винних осіб за незаконне використання прав інтелектуальної власності на торговельну марку в адміністративному порядку стає більш дієвим, що свідчить про посилення ролі адміністративно-правових норм у разі порушення прав на об’єкт права інтелектуальної власності.

Використана література:

1. Закон України «Про охорону прав на знаки для товарів і послуг» № 3771-ХІІ від 23.12.1993 р.

2. Кодекс України про адміністративні правопорушення: Закон України №8074 від 07.12. 1984 р. (з внесеними змінами від 5.04.2001 р.).

3. Закон України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо посилення відповідальності у вигляді штрафу» № 55/97- ВР від 7 лютого 1997 р.

4. Кримінальний кодекс України: Закон України №2341-III від 5 квітня 2001 р.

5. Закон України «Про податок з доходів фізичних осіб» від 22 травня 2003 р. № 889-ІУ.


АДВОКАТ. 2005. №7. С. 21-24.

О.П. Світличний,

здобувач кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права НАУ

ДО ПИТАННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ЗАХИСТУ ПРАВ ІНТЕЛЕКТУАЛЬНОЇ ВЛАСНОСТІ НА ТОРГОВЕЛЬНУ МАРКУ

Узгодження законодавства України з вимогами міжнародних договорів та забезпення його ефективного застосування, в числі адміністративного захисту у сфері інтелектуальної власності на торговельну марку (знак для товарів і послуг), є надійною системою державної правової охорони інтелектуальної власності.

Поняттяя «захист» безпосередньо пов’язане з конкретним порушенням. Наукових досліджень з питань адміністративного захисту торговельної і на сьогоднішній день практично немає. Загальні способи захисту права інтелектуальної власності визначені частиною другою статті 16 Цивільного кодексу України [6]. Наведений перелік способів захисту не є вичерпним з огляду на вміщений статті припис про те, що суд може захистити цівільне право або інтерес іншим способом, що встановлений договором або законом. Разом з тим і захисту також застосовуються і в разі оспорування права (ст. 4 Цивільно-процесуального кодексу У країни) [7]. Крім того, метою застосування заходів захисту є не тільки поновлення, а й визнання прав, а також запобігання правопорушенням.

Мета цієї полягає у дослідженні способів прав на торговельну марку.

Зокрема, захист прав прав на торговельну марку може здійснюватися шляхом звернення до суду у разі:

  1. захисту порушеного або оспорюваного права;
  2. захисту охоронюваного інтересу;
  3. вжиття заходів запобігання правопорушенням.

Захист може здійснюватися у двох формах: юрисдикційній і неюрисдикційній.

Загальним є судовий порядок, а спеціальним — адміністративний. Адміністративний порядок захисту застосовується лише у випадках, прямо зазначених у законодавстві.

Особа, права і законні інтереси якої порушено неправомірними діями, має право звернутися за захистом до загального або господарського суду, відповідного органу державного управління, Антимоного комітету України, Державної митної України тощо для відновлення порушеного права і припинення правопорушення.

У зв’язку з відсутністю в Україні спеціалізованих судів у сфері інтелектуальної власності, переважна більшість спорів, пов’язаних із захистом прав на торговельну марку, розглядаються господарськими судами, а за згодою сторін спір може бути розглянутий і третейським судом.

Неюрисдикційна форма захисту включає дії юридичних і фізичних осіб щодо захисту прав інтелектуальної власності на торговельну марку, що поєднують сукупність самостійних законних дій осіб та організацій із захисту порушених прав.

Статті 20-21 Закону України «Про охорону прав на знаки для товарів і послуг» визначають, що захист і способи захисту прав власника здійснюються у судовому та іншому встановленому законом порядку [1]. Згідно з чинним законодавством, цей захист може здійснюватися в адміністративному, цивільному, господарському та кримінальному порядку.

З’ясовуючи місце адміністративного захисту в системі категорій адміністративного права, можна охарактеризувати його таким чином, що цей захист відбувається при розгляді скарг та заяв, які розглядаються посадовими особами державних органів управління, його компетентними органами, а також судами. Зауважимо, що категорія адміністративного захисту, на відміну, наприклад, від цивільно-правового захисту, не є категорією, яку традиційно розглядають науковці. В адміністративному праві традиційними категоріями, найближчими до адміністративного захисту, є категорії адміністративного примусу, адміністративного процесу та адміністративної відповідальності.

В юридичній літературі на даний час немає єдності у визначенні поняття визначення державного примусу. Одні дослідники кваліфікують державний примус як головну правоохоронну функцію, коли уповноважений орган у межах наданої йому компетенції здійснює певні дії, які спрямовані на попереджувальні заходи, заходи припинення та недопущення правопорушень. Тому багато хто з науковців розглядають державний примус як такий, що спрямований на захист сформованих правовідносин та забезпечення неухильного і точного виконання юридичних норм відповідних галузей права [10]. Інші дослідники визначають державний примус як особливу дію державних органів та посадових осіб, наділених владою на такі порушення [11].

На нашу думку, найбільш вдалою є класифікація, запропонована М.І. Єропкіним, який обгрунтував тричленну класифікацію заходів адміністративного примусу залежно від їх мети і призначення. Відповідно до неї, всі заходи адміністративного примусу поділяються на:

1) адміністративно-запобіжні заходи;

  1. заходи адміністративного припинення;
  2. адміністративні стягнення (адміністративна відповідальність) [12].

На сьогодні цей поділ заходів адміністративного примусу став загальноприйнятим. Характерною особливістю адміністративно-запобіжних (попереджувальних) заходів є те, що вони застосовуються, коли правопорушення відсутнє. Таким чином, можна сказати, що заходами адміністративного захисту є заходи адміністративного припинення і адміністративні стягнення.

Формою адміністративного захисту є адміністративний процес. У науці адміністративного права існує кілька точок зору щодо обсягу та меж адміністративного процесу. Одні вчені вважають, що адміністративний процес є сукупністю певних процесуальних правил, на підставі яких здійснюється виконавчо-розпорядча діяльність [13]. Друга група авторів наполягає на визначенні адміністративного процесу як врегульованого правом порядку вирішення індивідуально-конкретних справ у сфері державного управління. Причому під вирішенням індивідуально-конкретних справ розуміється пра- возастосувальна діяльність, включаючи прийняття актів державного управління, провадження з пропозицій та заяв громадян і організацій, провадження у справах про застосування заходів адміністративного примусу тощо [14]. І, нарешті, третя група науковців розглядає адміністративний процес лише як порядок застосування заходів адміністративного примусу [15].

Розглядаючи ці точки зору різних вчених, можна констатувати, що виконавчо-розпорядча діяльність — і вирішення індивідуально-конкретних справ з прийняттям актів державного управління, і порядок застосування заходів адміністративного примусу — тісно пов’язані між собою і є сукупністю адміністративних заходів, які можна охарактеризувати як адміністративний процес, що охоплює порядок діяльності державних органів у застосуванні ними норм права з метою організації і регулювання управлінських відносин, пов’язаних як з адміністративним захистом, так і з адміністративним примусом.

Таким чином, адміністративний захист — це сукупність заходів, спрямованих на відновлення, визнання прав та припинення порушень прав, що застосовуються компетентним органом державного управління його посадовою особою за заявою або скаргою особи, права якої порушуються чи оспорюються, або за власною ініціативою.

До заходів адміністративного захисту належать:

— подання заяв і скарг до органів державного управління і відповідне вирішення справ безпосередньо органами державного управління, тобто їх посадовими особами;

  • заходи адміністративного припинення;
  • адміністративна відповідальність.

Розглядаючи питання адміністративного захисту прав на торговельну марку маємо зауважити, що перший з визначених заходів адміністративного захисту, а саме — подання заяв і скарг до органів державного управління і відповідне вирішення справи безпосередньо органами державного управління, використовується для захисту прав на торговельну марку. Безпосередніми виконавцями нормативних приписів є компетентні державні органи, які зобов’язані перевірити законність, обгрунтованість та доцільність застосування адміністративних заходів, зокрема адміністративних стягнень.

С.С. Алексєєв зазначає, що застосування права, причому переважно у формі правосуддя, є єдиним каналом, через який фактично здійснюється державний примус у процесі правового регулювання. При цьому він наголошує, що фактичними обставинами, які зумовлюють діяльність по забезпеченню правового регулювання і застосування державного примусу, є :

— наявність перешкод для здійснення суб’єктивного права, невиконання юридичних обов’язків;

  • здійснення правопорушення, яке потребує накладання юридичної відповідальності [16].

Таким чином, правовідносини, що виникають унаслідок неправомірної поведінки та порушення правової норми, передбачають відповідну міру покарання з боку уповноважених на те органів державного управління або правосуддя.

Рішення Державного департаменту інтелектуальної власності про відмову зареєструвати заявку заявник може оскаржити у судовому порядку або зверненням до Апеляційної палати Державного департаменту інтелектуальної власності [1]. Охорона прав на торговельну марку залежить від реєстрації у Державному департаменті інтелектуальної власності, тому між Держдепартаментом і заявниками виникають адміністративно-правові спори, предметом яких є рішення Держдепартаменту. В тому разі, якщо заявник не згоден із затвердженим рішенням Апеляційної палати, то таке рішення оскаржується поданням до суду [1]. Подібні оскарження є незалежними одне від одного.

Отже, Державний департамент інтелектуальної власності як урядовий орган державного управління у сфері інтелектуальної власності регулює та забезпечує правову охорону відносин у сфері прав на торговельну марку в адміністративному порядку, проте він не є спеціальним органом адміністративного захисту.

Заходи адміністративного припинення та застосування адміністративної відповідальності, як заходи адміністративного захисту, застосовують одні й ті ж самі органи, порушуючи адміністративне провадження у справах про адміністративне правопорушення.

Враховуючи різноманітність правових актів, якими тією чи іншою мірою регулюється питання захисту прав на торговельну марку в чинному українському законодавстві, можна відзначити, що тільки два кодекси України передбачають заходи адміністративного припинення та адміністративну відповідальність за порушення прав на об’єкт права інтелектуальної власності: це Кодекс України про адміністративні правопорушення та Митний кодекс України [5; 8].

Одним із способів захисту прав в цілому, в тому числі прав у сфері інтелектуальної власності, є адміністративний спосіб захисту. Стаття 51-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачає відповідальність за порушення прав на об’єкти права інтелектуальної власності, у тому числі на торговельну марку.

Застосування ст. 51-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення є практичною реалізацією державного примусу за незаконне використання права інтелектуальної власності на торговельну марку із застосуванням адміністративно-правової санкції шляхом накладання адміністративного стягнення у вигляді штрафу з конфіскацією незаконно виготовленої продукції та обладнання і матеріалів, що призначені для її виготовлення.

Варто зазначити, що за порушення прав на торговельну марку у законодавствах більшості країн світу встановлені такі види стягнень: штрафи як основне стягнення; знищення незаконних екземплярів продукції, знищення обладнання, що використовується для їх виробництва, — як додаткове стягнення. Штрафи у цьому випадку відіграють виправно-виховний вплив, а конфіскація і знищення продукції та обладнання створюють умови, що виключають можливість скоєння нових правопорушень. Крім того, угода про торговельні аспекти прав на інтелектуальну власність містить загальну вимогу про те, що законодавство країн-членів даної угоди має забезпечити ефективні заходи захисту прав інтелектуальної власності, а ст. 46 розділу «Цивільно-правові й адміністративні процедури і засоби судового захисту» передбачає такі заходи, як вилучення з торговельної мережі товарів, щодо яких було встановлено порушення прав, без будь-якої компенсації, з метою запобігання нанесення шкоди правовласникові, а також вилучення з торговельної мережі матеріалів та обладнання, які використовувалися для виготовлення товарів з порушенням права інтелектуальної власності, без будь-якої компенсації.

Стаття 51-2 КУпАП дозволяє кваліфікувати практично будь-яке правопорушення за незаконне використання торговельної марки, а з прийняттям 1 січня 2004 р. Закону України № 889-ІУ «Про податок з доходів фізичних осіб» (надалі за текстом — «Закон про податок з доходів») [3], відповідно до п. 22.5 ст. 22 Закону про податок з доходів фізичних осіб, розмір неоподатковуваного мінімуму доходів громадян у адміністративному законодавстві в частині кваліфікації правопорушень встановлюється не у сумі 17 грн, а на рівні податкової соціальної пільги, визначеної підпунктом 6.1.1 пункту 6.1 статті 6 цього Закону для відповідного року (з урахуванням положень пункту 22.4 цієї статті), що значно посилює адміністративну відповідальність за таке правопорушення.

Характерним для даної статті є визначені адміністративні стягнення та наявність варіативності у її застосуванні. Уповноваженому органу надано право визначення розміру адміністративного стягнення у межах, передбачених санкцією правової норми. Особливістю адміністративного штрафу є те, що він не має компенсаційного характеру. Ця характерна ознака відрізняє його від інших штрафних заходів, у тому числі від цивільно-правової відповідальності.

Обов’язковою ознакою об’єктивної сторони складу правопорушення, встановленого ст. 51-2 КУпАП України, є незаконне використання об’єкта права інтелектуальної власності (торговельної марки), привласнення авторства на такий об’єкт або інше умисне порушення прав на об’єкт права інтелектуальної власності, що охороняється законом. Для притягнення особи до адміністративної відповідальності, яка умисно порушує права на торговельну марку, необхідно спочатку довести умисне порушення прав на такий об’єкт, а вже потім робити висновки про наявність у її діях відповідного правопорушення.

Цікаво, що у Кримінальному кодексі України, на відміну від Кодексу України про адміністративні правопорушення, у частині незаконного використання знака для товарів і послуг для кваліфікації діяння суб’єкта за ч. 1 ст. 229 КК України достатньо заподіяння нею матеріальної шкоди у великому розмірі, якщо її розмір у двісті і більше разів перевищує неоподаткований мінімум доходів громадян [9].

Згідно з підпунктом 6.1.1 пункту 6.1 статті 6 Закону України «Про податок з доходів фізичних осіб», податкова соціальна пільга визначається у розмірі, що дорівнює одній мінімальній заробітній платі (у розрахунку на місяць), встановленій законом на 1 січня звітного податкового року.

Згідно з пунктом 22.4. статті 22 цього Закону України, на перехідний період у 2005 р. податкова соціальна пільга встановлюється на 2005 р. у розмірі 50 процентів суми податкової соціальної пільги.

З прийняттям Верховною Радою України Державного бюджету України на 2005 р. мінімальна заробітна плата з 1 квітня 2005 р. становить 290 грн, на місяць [2]. Прийняття вищезазначених Законів розширило межу відповідальності в адміністративному порядку щодо захисту прав інтелектуальної власності, тобто державний адміністративний примус за незаконне використання прав інтелектуальної власності на торговельну марку стає більш дієвим.

Відповідно до статті 51-2 КУпАП і статті 345 Митного кодексу України, особами, що складають протоколи про адміністративне правопорушення, є також уповноважені посадові особи органів внутрішніх справ та державні інспектори з питань інтелектуальної власності. Ці особи також є суб’єктами права застосування заходів адміністративного припинення в обсязі та порядку, передбаченими Кодексом України про адміністративні правопорушення, Законом України «Про міліцію» та іншими нормативно-правовими актами. Органом, уповноваженим розглядати справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтею 51-2, є місцевий суд (суддя).

При порушенні прав інтелектуальної власності, якщо здійснюється переміщення товарів через митний кордон України, застосовується стаття 345 Митного кодексу України. Відповідно органами, уповноваженими здійснювати заходи щодо припинення таких порушень, є митні органи та їх уповноважені особи, а органом, який вирішує справи про адміністративне правопорушення за статтею 345, є місцевий суд (судця).

Митним кодексом, крім загальних заходів адміністративного припинення, що застосовуються до всіх адміністративно-митних правопорушень, передбачені також спеціальні заходи адміністративного припинення порушень прав інтелектуальної власності. Ці заходи визначаються в розділі X Митного кодексу «Контроль за переміщенням через митний кордон України товарів, що містять об’єкти права інтелектуальної власності». Таким спеціальним заходом адміністративного припинення є призупинення митного оформлення товарів, що містять об’єкти права інтелектуальної власності. Порядок застосування цього заходу визначений у статті 257 Митного кодексу України.

Аналіз досліджених матеріалів дає підстави на такі висновки: адміністративний захист торговельної марки — це сукупність заходів адміністративного припинення та притягнення до адміністративної відповідальності, відновлення і визнання прав, які застосовуються органами внутрішніх справ, митними органами та місцевими судами (суддями) за заявою чи скаргою правомочної особи, або за власною ініціативою компетентного органу.

Крім того, метою адміністративного захисту є відновлення, визнання прав та припинення порушень прав, які застосовує компетентний орган державного управління за заявою (скаргою) особи, права якої порушуються чи оспорюються, або за власною ініціативою. Це, зокрема, є подання заяв і скарг до органів державного управління і відповідне вирішення справ безпосередньо органами державного управління, із застосуванням заходів адміністративного припинення та адміністративної відповідальності.

Наявна система адміністративного захисту торговельної марки навіть при її недосконалості є дуже важливою, оскільки вона застерігає порушників від вчинення дій, шо суперечать нормам закону, гарантує їх захист, а в разі порушення чинного законодавства до таких правопорушників застосовуються заходи державного примусу. Тому подальший аналіз кожного окремого заходу з адміністративного захисту торговельної марки, мають спрямовуватися на більш ретельне дослідження і вивчення цього питання.

Використана література:

1. Закон України «Про охорону прав на знак для товарів і послуг» № 3771-ХІІ від 23.12.1993 р. з внесеними змінами.

2.Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про державний бюджет України на 2005 рік» від 25.03.2005 р. №2505-IV.

3.Закон України «Про податок з доходів фізичних осіб» № 889-ІҐ від 22.05.2003 р.

4.Закон України «Про виконавче провадження» № 783-ХІҐ від 30.06.1999 р. з внесеними змінами

5. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 р. № 8074, із змінами і доповненнями.

6. Цивільний кодекс України // Під. ред. Є.О. Харитонова, О.М. Калітенко. Одеса: Юридична література. 2003. С. 29-31.

7. Цивільно-процесуальний кодекс України. Науково- практичний коментар. Харків: Консум, 2004.

8. Митний кодекс України від 11.07.2002 р. № 92-IV.

9. Науково-практичний коментар Кримінального кодексу України / Під ред.М.І. Мельника, М.І. Хавронюка. К.: Атіка, 2003.

10. Колпаков B.K. Адміністративне право України. К. 1999. С. 193.

11. Барах Д.Н. Админинистративная ответственность. Пермь., 1966. С. 11.

12. Крупчан О.Д. Запровадження адміністративно юстиції // Вісник Академії правових наук України. 1999. № 2. С. 82-83.

13. Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управлення и вопрос о предмете советско го административного права // Вопр. совет, администр права. М., 1949. С. 44.

14. Советское административное право / Под. ред P.C. Павловского. К.: Вища школа, 1986. С. 205.

15. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М.: Юрид. л-ра. 1984. С. 12-17.

16. Алексеев С.С. Теория права: издание 2-перерабо танное и доп. М., 1995. С. 257.

БЮЛЕТЕНЬ МІНІСТЕРСТВА ЮСТИЦІЇ УКРАЇНИ. 2009. №4–5. – С.131–136.

Світличний О. П.

ст. викладач кафедри аграрного земельного та екологічного права ім. академіка В.З. Янчука Національного аграрного університету,

кандидат юридичних наук

ДО ПРОБЛЕМНИХ ПИТАНЬ У СФЕРІ ЗЕМЕЛЬНИХ РЕСУРСІВ

Проблема самовільно зайнятих земельних ділянок, сьогодні є однією із найактуальніших проблем у сфері охорони земельних ресурсів.

Конституцією України проголошено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Тепер, на жаль, земля стала ще й головним об’єктом конфліктів і непорозумінь, що спричиняє зловживанню у цій сфері. Ця проблема – загальнонаціональна. ЇЇ захист є одним із першочергових завдань правоохоронних органів, органів державної влади, місцевого самоврядування та контролю.

Правове регулювання земельних ресурсів в Україні здійснюється Конституцією України, Земельним кодексом України, а також низкою нормативно-правових актів. Право власності на землю гарантується Конституцією України. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону [1] .

Означеної проблеми тією чи іншою мірою торкалися вчені-правознавці, зокрема, М.В. Шульга, В.В. Носік, І.І. Каракаш, В.І. Курило, В.М., Єрмоленко та інші. Разом з тим більшість вчених акцентували свою увагу приватно-правовим аспектам проблеми земельних відносин, менше приділяючи уваги публічно- правовим проблемам охорони та захисту земельних ресурсів.

Проведений аналіз виявлених правопорушень у сфері охорони земельних ресурсів говорить про те, що основною проблемою порушення законодавства у цій сфері сьогодні є самовільне зайняття земельних ділянок. Динаміка виявлення правопорушень, пов’язаних із самовільним зайняттям земельних ділянок, постійно зростає. Так у 2007 р. вони становили 53% від загальної кількості порушень проти 53% у 2003 році, у 2004 – 54%, у 2005– 61%, у 2006 – 62% [ 2, с. 138].

За 2003-2007 р.р. по Україні виявлено 34545 фактів самовільного зайняття земельних ділянок загальною площею 682342 га.

Наведені показники наочно свідчать про діяльність Держземіспекції та її територіальних органів щодо виявлення та усунення порушень земельного законодавства [3, с. 443-444], проте державні органи та органи місцевого самоврядування не повною мірою використовують надані їм права щодо охорони земельних відносин від правопорушень. Аналіз існуючої законодавчої бази України щодо охорони земельних відносин свідчить про реальну потребу в напрацюванні правоохоронними органами, органами державної влади і місцевого самоврядування більш дієвих шляхів впливу у сфері дотримання суб’єктами земельних відносин земельного законодавства, зокрема виконання громадянами та юридичними особами своїх конституційних обов’язків – не заподіювати шкоду природі.

Як вважає Президент України В. А. Ющенко «хабарництво та зловживання службовим становищем – це головний фактор, який буйно квітне серед працівників органів Держкомзему» [4].

МВС України у 2008 році викрито понад 2,4 тис. злочинів, пов’язаних із земельними відносинами, у т.ч. 1678 – з приватизацією землі. До кримінальної відповідальності притягнуто 1153 посадові особи, у т.ч. 298 посадовців органів влади та 212 – місцевого самоврядування. До адміністративної відповідальності притягнуто 253 посадові особи, уповноважені на виконання функцій держави. Сума збитків за розслідуванням кримінальних справ становить понад 529 млн. грн., з яких 462 млн. грн. відшкодовано.

У 2008 р. прокурорами порушено 808 кримінальних справ, з яких 420 направлено до суду, опротестовано понад 5,4 тис. незаконних актів із земельних питань. За документами прокурорського реагування до відповідальності притягнуто 3,3 тис. службових осіб, з яких 322 – посадовці органів державного контролю. Завдяки втручанню прокурорів повернуто майже 10 тис. га землі.

Усе це в значній мірі стало наслідком прогалин у законодавстві та відсутності повної та систематизованої інформації щодо обліку наявних земельних ресурсів та їх власників.

Законодавство у сфері земельних ресурсів, потребує постійного удосконалення. Статтею 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачено адміністративну відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки у вигляді накладання штрафу на громадян – від десяти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб – від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян [5], не дає належного ефекту у боротьбі з правопорушниками через її малу ефективність.

По-перше, не всі порушники за самовільне зайняття земельної ділянки притягуються до адміністративної відповідальності. Така безкарність призводить до самовільного зайняття нових земельних ділянок.

По-друге, держава і територіальні громади втрачають значні кошти із-за несплати порушниками адміністративних стягнень та несплати відповідних податків та орендної плати за умови правомірного використання таких земель.

Повернення земельних ділянок із самовільного використання суб’єктами господарювання, має дуже важливе значення, а тому правоохоронні органи, органи державної влади та місцевого самоврядування повинні більш дієво реагувати на факти таких порушень.

Більш суттєву роль у боротьбі з порушеннями земельного законодавства повинна відігравати державна інспекція з контролю за використанням і охороною земель ( Держземінспекція), яка є урядовим органом державного управління, який діє у складі Держкомзему і йому підпорядковується. Для здійснення ефективного контролю за дотриманням земельного законодавства, вжиття заходів щодо притягнення порушників до адміністративної відповідальності, посадові особи інспекторського складу органів Держкомзему наділені широкими повноваженнями.

Відповідно до чинного законодавства України оформлення матеріалів при проведенні перевірок та виявленні фактів порушень земельного законодавства покладено на посадових осіб інспекторського складу органів Держкомзему. Від імені органів земельних ресурсів розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право посадові особи, яким ці повноваження надані відповідно до ст. 238-1 КУпАП.

З метою усунення неоднозначної практики застосування положень закону щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за порушення вимог земельного законодавства» від 15.04.2008 р. № 271-IV [6], внесено зміни до ст. 238-1 КУпАП, в якій зазначено, що державні інспекторами Держземінспекцій уповноважені розглядати справи про адміністративні порушення і накладати стягнення за порушення вимог земельного законодавства. Внесення відповідних змін до ст. 238-1 КУпАП матиме позитивний ефект в боротьбі з порушеннями сфері земельних відносин.

Неузгодженість правових норм щодо відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки мають місце як у Кодексі України про адміністративні правопорушення так і у Земельному кодексі України. Так відповідно до глави 17 «Підвідомчість справ про адміністративні правопорушення» КУпАП, порушення ст. 53-1 КУпАП розглядаються відповідними органами земельних ресурсів, які розглядають справи про адміністративні правопорушення і мають право накладати адміністративні стягнення (ст. 238-1 КУпАП). На відміну від ст. 221 КУпАП, якою непередбачено розгляд судами адміністративних правопорушень за ст. 53-1 КУпАП, ч. 3 ст. 212 Земельного кодексу України встановлено повернення самовільно зайнятих земельних ділянок провадиться за рішенням суду. Як бачимо, нормативно-правові акти вищезазначених кодексів суперечать одна одній, що в свою чергу позначається на правовому регулювання земельних відносин.

З метою посилення відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки згідно із Законом України N 578-V від 11січня 2007 р., Кримінальний кодекс України доповнено статтею 197-1, відповідно до якої самовільне зайняття земельної ділянки, яким завдано значної шкоди її законному володільцю або власнику, – карається штрафом від двохсот до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або арештом на строк до шести місяців.

Самовільне зайняття земельної ділянки, вчинене особою, раніше
судимою за злочин, передбачений цією статтею, або групою осіб, або
щодо земельних ділянок особливо цінних земель, земель в охоронних
зонах, зонах санітарної охорони, санітарно-захисних зонах чи зонах
особливого режиму використання земель, – карається обмеженням волі на строк від двох до чотирьох років або позбавленням волі на строк до двох років [7].

Щодо притягнення винної особи до відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки за ст. 197-1 Кримінального кодексу України, вона має певні особливості, а саме: встановлення факту завданої значної шкоди її законному володільцю або власнику. Відповідно до ч. 1 ст. 197-1 Кримінального кодексу України, шкода, визнається значною, якщо вона у сто і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян (1700 грн.). На практиці це означає, що крім встановлення самого факту самовільного зайняття земельної ділянки, необхідно на підставі «Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття грунтового покриву (родючого шару грунту) без спеціального дозволу [8]. Як свідчить практика, чинні норми цивільного законодавства і спеціальні норми щодо відшкодування збитків, завданих порушенням земельного законодавства не забезпечують повного і беззастережного регулювання і охорони у сфері земельних відносин.

Для посилення відповідальності за самовільне використання земель необхідно доповнити Кримінальний кодекс України правовою нормою, яка б передбачала кримінальну відповідальність за без господарське використання самовільно зайнятої земельної ділянки, що спричинило знищення або втрату родючості, виведення землі із сільськогосподарського обороту, порушення структури грунту ( зняття грунтового покриву родючого шару грунту).

Аналіз статей 8-12 Земельного кодексу України щодо повноважень обласних рад, Київської і Севастопольської міських рад, районних рад та районних у містах рад, а також сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин, дає підстави зазначити, що за виключенням Київської і Севастопольської міських рад, пункт «е» прийняття рішення щодо звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок ст. 9 Земельного кодексу України, таке право не надано іншим радам. Не включення до Земельного кодексу України вищезазначених повноважень не в повній мірі відповідає повноваженням відповідних рад, що в свою чергу звужує рівень виявлення правопорушень та прийняття рішення щодо звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок. Динаміка виявлення правопорушень, пов’язаних із самовільним зайняттям земельних ділянок найбільше припадає саме на рівень сільських, селищних та районні ради.

Проблема охорони та захисту земельних ресурсів в Україні у сучасних умовах стає все більш агресивною і набуває кримінального забарвлення, а тому вирішення цієї проблеми дасть змогу державі захистити її конституційні засади щодо раціонального використання та охорони земель. Задля цього органам управління та контролю за використанням та охороною земельних ресурсів необхідно повною мірою використовувати надані законодавством важелі впливу на правопорушників, а саме :

– підготувати та подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції про внесення змін до законодавчих актів, що регулюють земельні відносини;

– здійснення дієвого державного контролю, що є однією із форм державної влади за дотриманням законів та інших нормативно-правових актів у сфері охорони земельних ресурсів;

– державним органам та органам місцевого самоврядування провести моніторинг земель з передачею відповідних даних до земельного кадастру, який в свою чергу був-би загальнодоступним для широкого загалу громадян, дані земельного кадастру повинні охоплювати всі землі держави і давати всі уявлення щодо таких земель;

– здійснювати постійний контроль за використання земель відповідно до їх цільового призначення;

– постійно здійснювати облік, планування, прогнозування, контроль та правове забезпечення режиму земельних відносин тощо;

– органами державної влади та місцевого самоврядування в своїй діяльності потрібно в повній мірі використовувати громадський контроль за використанням та охороною земель, що є дуже ефективним при виявленні правопорушень у сфері охорони земельних ресурсів;

– у разі виявлення порушення законодавства в галузі земельних відносин до винних осіб застосовувати заходи адміністративної, цивільно-правової чи кримінальної відповідальності відповідно до закону.

Аналіз проблемних питань, забезпечення надійної охорони користування природними об’єктами свідчать про реальну потребу в комплексному підході до визначення напрямків державної політики щодо регулювання відносин у сфері земельних відносин. З цією метою необхідно розробити та прийняти загальнодержавну програму використання, охорони та захисту земельних ресурсів.

Література:

1. Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. – К.: Преса України, 1997. – 80 с.

2. Диптан С. А. Відповідальність за самовільне зайняття земельних ділянок.

«Актуальні проблеми правового забезпечення національної продовольчої безпеки і сталого розвитку сільського господарства України»: Збірник наукових праць. К.: НАУУ. – 2008. – 364 с.

3. Курило В.І. Адміністративні правовідносини у сільському господарстві України: Дис… докт. юрид. наук: – 12.00.07/ Національний аграрний університет. – К., 2008, – 487 с.

4. Про виконання рішень РНБО України у сфері регулювання земельних відносин, використання та охорони земель в державі //www.president. gov. ua/news/12117.html.

5. Кодекс України про адміністративні правопорушення // Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1984. – № 51. – Ст.1122.

6. Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за порушення вимог земельного законодавства» від 15.04.2008 р. № 271-IV// Відомості Верховної Ради України. – 2008. – № 24. – Ст.237.

7. Законодавство України про державний контроль за використанням та охороною земель: Збірка нормативно-правових актів / Укладач : В.І. Курило та ін. – К.: Магістр – ХХI ст., 2008. – 384 с.

7. Кримінальний кодекс України від 5 квітня 2001 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – №25-26. – Ст.131.

8. Постанова Кабінету Міністрів України від 25 липня 2007 р. № 963 « Про затвердження методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу // www.kmu.gov.ua.

Підприємництво, господарство і право. 2009. №9 (165). – С.153–155

Світличний О. П.,

ст. викладач кафедри аграрного земельного та екологічного права ім. академіка В.З.Янчука Національного університету біоресурсів і природокористування, кандидат юридичних наук

ЩОДО УДОСКОНАЛЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ВИКОНАВЧИХ ОРГАНІВ У ГАЛУЗІ ЗЕМЕЛЬНИХ ВІДНОСИН

Україна має унікальні земельні ресурси і природно-кліматичні умови, сприятливі для отримання високих здобутків у сільськогосподарському виробництві. Земельні ресурси становлять 44, 4% природно-ресурсного потенціалу нашої країни. Родючі українські чорноземи, займають 59,8% площі сільськогосподарських угідь і визнані еталоном в усьому світі [1, с.29], проте однією із необхідних умов на шляху формування ефективного, прозорого ринку землі в Україні є удосконалення діяльності виконавчих органів у галузі земельних відносин.

Існуюча в Україні система державного управління у галузі земельних відносин поєднує нові інститути, що сформувалися у період незалежності України. Ця система є суперечливою, внаслідок чого існуюче державне управління у галузі земельних відносин не зовсім відповідає вимогам часу у проведенні соціально-економічних реформ.

Нинішній розвиток суспільства дає підстави зазначити, що ті процеси які нині відбуваються в Україні, впливають не тільки на управлінські відносин у галузі земельних відносин, але й на всі елементи механізму державної влади, а тому домінуюча роль державного контролю за дотриманням чинного законодавства у галузі земельних відносин буде зростати. Враховуючи, що землеохоронний аспект у земельній державній політиці носить імперативний характер, тобто підлягає безумовному виконанню, створення дієвої системи державних органів, що покликані здійснювати державний контроль та нагляд за правильним дотриманням чинного законодавства суб’єктами земельних відносин є нагальною.

Окремі питання вдосконалення діяльності виконавчих органів у галузі земельних відносин тією чи іншою мірою торкалися ряд вчених правознавців, зокрема В. Андрейцев, А. Гетьман, Л. Здоровко, М. Орлов, В. Курило, О. Погрібний, С. Погрібний, М. Шульга, В. Янчук та ін., у яких досліджувалися перш за все, окремі аспекти правового статусу зазначених органів. Проте питання удосконалення і реформування діяльності державних органів у галузі земельних відносин не знайшли повного висвітлення у науковій літературі, що зумовлює актуальність цієї проблеми.

Метою цієї статті є необхідність удосконалення правового регулювання у галузі земельних відносин, що зумовлюється динамікою їх розвитку та обраною Україною стратегією побудови цивілізованих ринкових відносин, які повинні ґрунтуватися тільки на законних підставах.

На думку М. Орлова управління у галузі використання та охорони земель є одним із видів соціального управління, під яким розуміють цілеспрямовану сукупність дій людей (суб’єктів управління), що забезпечують узгодження і координацію спільної праці з метою досягнення суспільно значущих цілей і вирішення поставлених задач [2, с.63] . А. Гетьман та Л. Здоровко розглядають управління у сфері використання та охорони земель як організаційно-правову діяльність уповноважених органів із забезпечення раціональної та ефективної експлуатації земель всіма суб’єктами господарювання в межах, визначених земельним законодавством України [3, с. 179] .

Проблема державного контролю у галузі земельних відносин, зокрема охорони земельних ресурсів є дуже гострою. Земельна реформа, яка була спрямована на підвищення ефективності використання та охорони земель, на зростання економічного благополуччя, перетворилася на джерело загроз національній безпеці нашої країни. За часів незалежності практично не здійснюються або мало здійснюються ґрунтозахисні заходи, вапнування, гіпсування, заліснення та консервація деградованих земель, меліоративні і протиерозійні заходи. За часів незалежності в Україні суб’єктами підприємницької діяльності здійснюється інтенсивне, безконтрольне, споживацьке використання землі, що вимагає невідкладних ефективних заходів з боку органів виконавчої влади щодо державного контролю та охорони земель.

Однією з головних причин неефективності державного управління у галузі земельних відносин є розпорошення і дублювання управлінських функцій, зокрема організаційних, між кількома центральними органами виконавчої влади. На сьогодні три центральних органи виконавчої влади: Міністерство охорони навколишнього природного середовища України (Мінприроди) [4], Державний комітет із земельних ресурсів (Держкозем) [5] та Міністерство аграрної політики України ( бере участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення) [6] беруть участь у здійсненні державного контролю за використанням та охороною земель, не координуючи свої дії між собою.

Зазначені органи центральної виконавчої влади мають обсяг повноважень, який встановлений межами їх компетенції, але недосконалість чинного законодавства проявляється у відносинах цих державних органів, що у свою чергу негативно впливає на стан охорони та захист земельних ресурсів.

Як цілком слушно відзначає Н. Нижник, сучасне державне управління в Україні – це складне, суперечливе явище з багатьма бюрократичними деформаціями, слабкими сторонами, недоліками та вразливими місцями, що успадковані від тоталітарного минулого. Тому у с суспільстві зростає непокоєння за державу, її управління, реальні можливості в реалізації політичних та економічних реформ [7, с. 19].

На нашу думку, здійснення державного управління у галузі земельних відносин – це особливий вид земельних правовідносин, оскільки вимагає від суб’єктів управління не тільки державного контролю з організації раціонального використання та охорони земель, але й забезпечення раціональної та ефективної експлуатації земель всіма суб’єктами господарської діяльності.

Державне управління як специфічний різновид діяльності органів держави існувало й продовжує існувати цілком об’єктивно. Його основний зміст, сутність – це організуючий вплив з боку носіїв державно-владних повноважень на суспільні відносини та процеси з метою їх упорядкування, координації і спрямування шляхом різного роду нормотворчих і розпорядчих дій на виконання законів й інших правових актів держави (звідси, до речі поширена характеристика державного управління як «виконавчо-розпорядчої діяльності держави». У такому розумінні державне управління зберігає своє значення в умовах загальної трансформації ролі держави в новостворюваному громадському суспільстві з його ринковими механізмами, стандартами демократичної та відкритої державної влади [8, с. 318].

Систему органів управління в галузі земельних відносин умовно можна поділити на органи загальної компетенції та органи спеціальної компетенції.

Спеціальне державне управління здійснює центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів – Мінприроди та центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів – Держкомзем.

Враховуючи, що Держкомзем сьогодні підлеглий Міністерству охорони навколишнього середовища і формально є самостійним у прийнятті своїх рішень, але з огляду на ст. 1 «Положення про Державний комітет України із земельних ресурсів», діяльність Держкомзему, як центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра охорони навколишнього природного середовища. Тоб-то, Держкомзем з одного боку, є формально самостійним, але з іншого боку, по суті, підлеглий Мінприроди, яке дає йому тільки делеговані повноваження.

Нормативно-правові акти зазначених органів виконавчої влади мають управлінський характер, але в зазначених умовах вони не завжди застосовуються як засоби організації оптимального функціонування діяльності державних органів у галузі земельних відносин, так як більшість нормативних актів зазначених відомств хоча і побудовано за функціональною ознакою, але на практиці така діяльність не завжди призводить до реалізації державної політики у земельних відносинах.

Як зазначає С. Погрібний, для цих органів спеціальної компетенції формування державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання та охорони земель є провідним або одним з основних напрямків діяльності [9, с. 65].

Враховуючи, що виконавча влада посідає особливе місце в реалізації і втілення в життя законів та інших нормативно правових актів держави, практичне застосування всіх важелів державного регулювання у галузі земельних відносин, на нашу думку повинен здійснювати саме Державний комітет із земельних ресурсів.

Однією з проблем у сфері охорони земельних ресурсів є необхідність чіткого розмежування повноважень державних органів у сфері управління землями державної власності, оскільки їх розпорошеність і неузгодженість дій призводять лише до розвитку тіньового ринку. Відсутність державного контролю, безсистемна роздача земель, яка триває в останні роки, зараз фактично унеможливила будівництво серйозних інфраструктурних проектів.

Проблемних питань з цього приводу добавляють також місцеві державні адміністрації. Так наприклад, Київська міська державна адміністрація вирішила ввести у 2009 р. плату за видачу Головним управлінням земельних ресурсів| у м. Києві дозволів при оформленні юридичними і фізичними особами документів на відведення земельних ділянок, визначивши перелік з 8 платних послуг за ціною від 1 тис. до 5 тис. грн. за відповідну послугу.

Враховуючи, що за 18 років земельної реформи, в Україні так і не визначили ціну землі як ресурсу, що у свою чергу дозволяє владним структурам зловживати відносинами у галузі земельних відносин. На сьогоднішній день основна увага у земельних правовідносинах приділяється ринковій вартості, тоді як потенційну вартість землі – ніхто так і не вирахував.

За данними Держкомзему, нормативна грошова оцінка земель несільськогосподарського призначення за межами населених пунктів проведена на площі 361,6 тис. га, що становить 3,3% від їх загальної площі. На сьогоднішній день у власності держави перебуває 49% земель, до держбюджету надходить лише 3 млрд. грн. тоді як у тіньовому ринку обертається близько 800 млрд. грн. Усе це в значній мірі стало наслідком прогалин законодавства у галузі земельних відносин та відсутності повної та систематизованої інформації щодо обліку наявних земельних ресурсів та їх власників. До цього часу не створено єдиної бази даних про землю (земельний кадастр), її якісні характеристики, власників, цільове призначення тощо.

Викладене дозволяє зробити висновок, що для запобігання протидії зловживанню у галузі земельних відносин необхідно найближчим часом прийняти Закон України «Про державну інвентаризацію земель», що забезпечить надання власникам і користувачам земельних ділянок органам місцевого самоврядування та органам виконавчої влади повної і об`єктивної інформації щодо правового статусу земель, їх кількості як відносно окремих ділянок, так і в межах адміністративно-територіальних одиниць та держави в цілому, а також надати єдиній державній структурі (Держкомзему) самостійний статус центрального виконавчого органу, який повинен відповідати за стан земельних відносин та централізовано управляти розподілом земель.

Держкомзем, як орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів повинен здійснювати управлінську діяльність у зазначеній сфері і у своїй діяльності бути підпорядкованим Кабінету Міністрів України.

З нашої точки зору управління у сфері земельних ресурсів становить засновану на правових нормах діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування у галузі земельних відносин з метою забезпечення ефективного і раціонального використання земель всіма суб’єктами господарських відносин.

Проведений аналіз діяльності виконавчих органів у галузі земельних відносин дає підстави зробити такий висновок: для подальшого удосконалення діяльності виконавчих органів у галузі земельних відносин необхідно здійснити реформування органів центральної виконавчої влади у галузі земельних правовідносин. Найефективнішим засобом підвищення ефективності державного управління у галузі земельних відносин на нашу думку є перепідпорядкування Державного комітету із земельних ресурсів безпосередньо Кабінету Міністрів України, що буде сприятиме створенню ефективного державного механізму управління та формуванню дієвої виконавчої влади у галузі земельних відносин.

Література:

1. Землі сільськогосподарського призначення: права громадян України. Науково-навчальний посібник/За ред. Н. І. Титової. – Львів: ПАІС, 2005. – С. 29.

2. Орлов М. Управління у сфері екології, що забезпечує стійкий розвиток України, як наукова і правова проблема// Юридична література. – 2004. – №2. – С. 63.

3. Гетьман А. П., Здоровко Л. М. Регіональний екологічний контроль: теорія правового регулювання. Монографія. – К.: УСП МСП, 2003 – 216 с.

4. Положення про Міністерство охорони навколишнього природного
середовища України: постанова Кабінету Міністрів України від 2 листопада 2006 р. N 1524 – // zakon.rada.gov.ua.

5. Про затвердження Положення про Державний комітет України із земельних ресурсів: постанова Кабінету Міністрів України від 19 березня 2008 р. N 224 – // zakon.rada.gov.ua.

6. Про затвердження Положення про Міністерство аграрної політики України: постанова Кабінету Міністрів України від 1 листопада 2006 р. N 1541– // zakon.rada.gov.ua.

7. Нижник Р.Н. Деякі аспекти сучасної концепції державного управління в Україні// Вісник Академії правових наук України. – 1995. – №4. – С. 17– 25.

8. Авер’янов В. Б. Зміна домінант у доктринальному тлумачення предмета адміністративного права/ Правова держава. Випуск 16. – К .: Ін-т держави та права ім. В. М. Корецького НАН України, 2005. – 672 с.

9.Земельне право України: підручник / За ред. О. О. Погрібного, І. І. Каракаша – К. : «Істина», 2009. – 600 с.

БЮЛЕТЕНЬ МІНІСТЕРСТВА ЮСТИЦІЇ УКРАЇНИ. – 2010. – №4–5. – С.139–145.

Правовий аналіз визначення та застосування земельно-правової відповідальності, як спеціального виду юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства

Legal analysis of determination and application of land-legal responsibility as special type of juridical responsibility for violation of land legislation

Світличний О.П.,

кандидат юридичних наук, ст. викладач кафедри аграрного земельного та екологічного права ім. академіка В. З. Янчука Національного університету біоресурсів і природокористування України

Інститут адміністративної відповідальності відіграє особливу роль у державному регулюванні охорони земельних відносин і поряд з іншими видами юридичної відповідальності є одним із дієвих засобів, які застосовуються за порушення земельного законодавства.

Невідповідність положень різних галузей права, недостатня правова розробка механізму застосування та притягнення до адміністративної відповідальності за порушення земельного законодавства негативно впливає на її ефективності. В залежності від виду правопорушення земельного законодавства, відсутності чи нанесенні майнового збитку нанесеного правопорушенням, а також ступеню державної безпеки, до порушника можуть застосовуватися різні види юридичної відповідальності.

Розглядаючи юридичну відповідальність, треба зазначити, що поширеною є класифікація юридичної відповідальності залежно від об’єкта належності правової норми, що порушена. На цій підставі у теорії права розрізняють такі види юридичної відповідальності, як кримінальна, адміністративна, цивільно-правова, дисциплінарна відповідальність. Зазначені види юридичної відповідальності є загальновизнаними і саме у межах вказаних видів винні особи притягуються до юридичної відповідальності.

Проте питання юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства є досить складним і суперечливим як з наукової, так і з практичної точок зору.

За час проведення земельної реформи в Україні прийнято низку законів та нормативно-правових актів, що регулюють земельні відносини. Всього в складі земельного законодавства налічується понад 80 законодавчих та нормативно-правових актів які цією чи іншою мірою регулюють ці відносини. При цьому слід відзначити, що земельне законодавство містить низку самостійних заходів впливу на правопорушників, що і дало підстави вченим-юристам виділити ще один вид юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства – земельно-правову відповідальність.

Дискусійному питаннювизначення та застосування земельно-правової відповідальності, якспеціального виду юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства, неодноразово привертали увагу у своїх наукових працях такі українські вчені, як: І. І. Каракаш В. І. Курило, С. О. Погрібний, О. С. Мірошніченко, В. І. Семчик В. З. Янчук та ін., а також російські вчені: А.П. Анисимов, Б. В. Єрофєєв, О. В. Ізмайлов, І.Ф. Панкратов та ін., проте в літературі щодо визначення найменування цього виду відповідальності відсутня єдність.

Метою цієї статті є необхідність аналізу визначення та застосування земельно-правової відповідальності, як спеціального виду юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства.

Наряду з загальновизнаними видами юридичної відповідальності (кримінальна, цивільно-правова, адміністративна, дисциплінарна) діє і такий самостійний галузевий вид, як земельно-правова відповідальність[1, с. 47]. Інші вчені відносять її до адміністративної відповідальності [2, с. 58]. Зокрема,

Б. В. Єрофеєв називає його спеціальним видом відповідальності, тоді як О. В. Ізмайлов визнає земельно-правову відповідальність самостійним видом юридичної відповідальності, яка ґрунтується на аналізі нормативно-правових актів і науково-теоретичних досліджень, який під земельно-правовою відповідальністю розуміє застосування державно-правових санкцій, безпосередньо передбачених земельним законодавством до правопорушника, в результаті чого останній зазнає позбавлення земельно-правового характеру

[3, с. 7-8]. Як слушно зазначав Л. В. Коваль, там, де юридичну відповідальність розглядають в усіх аспектах внутрішніх властивостей і зовнішніх проявів, закономірно доходять висновку про її нерозривний зв’язок із правовідносинами [4, с. 11].

Аналіз Земельного кодексу України (надалі ЗК) та Кодексу України про адміністративні правопорушення (надалі КУпАП), інших нормативно-правових актів дозволяє зазначити, що земельно-правова відповідальність за своєю правовою природою, цілями, умовами застосування та порядком притягнення до відповідальності, відрізняється від адміністративної відповідальності, що говорить про розмежування адміністративних правовідносин з земельними правовідносинами, проте у той же час необхідно зазначити про тісний зв’язок адміністративного і земельного права. Цей зв’язок проявляється перш за все у застосуванні імперативних методів в галузі управління використання і охорони земель.

Відзначаючи наявність зв’язків адміністративних відносин з земельними відносинами можна констатувати про подвійну правову природу цих відносин. Найбільший прояв подвійної правової природи адміністративного і земельного права проявляється в інституті адміністративної відповідальності за порушення земельного законодавства.

На думку В. І. Курила, особливості та характер правових норм, які складають підінститут адміністративної відповідальності за земельні правопорушення, дають усі підстави відносити його і до галузі земельного права як комплексної правової галузі, у складі інституту юридичної відповідальності за земельні правопорушення, оскільки норми цього підінституту містяться як в адміністративно-правових, так і в земельно-правових актах, і, відповідно, врегульовують і адміністративно-правові, і земельно-правові відносини [5, с. 26].

Цікавою є думка Д. М. Лук’янця, який слушно зауважує, що подальший поділ може відбутись у межах зазначених видів юридичної відповідальності, але в будь-якому випадку слід звертати увагу на підстави класифікації, дотримуючись положення про те, що наукова класифікація має бути природною. Таким чином, підставами подальшої класифікації можуть бути, наприклад вид суб’єкта, що притягується до відповідальності, сфера відносин, які охороняються за допомогою цього виду відповідальності (об’єкт відносин відповідальності), а також особливості порядку реалізації відповідальності

[6, с.47].

Характеризуючи відповідальність за порушення земельного законодавства, слід зазначити, що юридична відповідальність за порушення у цій галузі є неоднорідною, і згідно ст. 211 ЗК [7], проявляється у формі цивільної, адміністративної та кримінальної відповідальності. Частиною 1 ст. 211 ЗК закріплено перелік видів порушень земельного законодавства. Зазначений перелік видів порушень не є остаточним і законом може бути встановлено відповідальність і за інші порушення земельного законодавства.

Як бачимо у ст. 211 ЗК, такий вид юридичної відповідальності, як дисциплінарна відповідальність – відсутній. Але це не є підставою для твердження про те, що дисциплінарна відповідальність не може застосовуватися за порушення вимог земельного законодавства [8, с. 562].

В той же час слід зазначити, що на відміну від КУпАП, в якому відповідальність за порушення земельних відносин юридичними особа не встановлена, така відповідальність прямо передбачена ЗК, і навпаки, на відміну від ЗК, ст. 14 КУпАП [9], передбачено, що посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, зв’язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров’я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов’язків.

Однієї із підставпритягнення до відповідальності громадян та юридичних осіб, визначених ст. 21 ЗК, є порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель.

Відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України [10].

Статтями 154, 155ЗК передбачена відповідальність у сфері земельних відносин такими суб’єктами відносин, як:

– органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування за порушення права власності на землю;

–органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування за видання актів, які порушують права власників земельних ділянок.

У разі порушення конституційного принципу, особа здійснює захист порушених прав відповідно до законодавства, у тому числі шляхом стягнення завданої шкоди.

Відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам передбачено статтями 156-157 ЗК.

На перший погляд проведений аналіз статей ЗК говорить на користь самостійності земельно-правової відповідальності, однак при цьому слід наголосити, що притягнути до юридичної відповідальності на підставі статей ЗК, винну особу не можливо, так як зазначені норми не встановлюють конкретні санкції за порушення викладені у ЗК, а тому з метою ефективного впливу на них земельне право користується відповідними санкціями статей, що містяться в інших галузях права, зокрема адміністративному, кримінальму кодексах.

Главою 7 КУпАП передбачена адміністративна відповідальність за порушення вимог земельного законодавства у галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам’яток історії та культури.

Групу правопорушень у сфері земельного законодавства складають перш за все такі склади:

– псування і забруднення сільськогосподарських та інших земель (ст. 52);

– порушення правил використання земель (ст.53).

–самовільне зайняття земельної ділянки (ст. 53-1);

– перекручення або приховування даних державного земельного кадастру

( 53-2);

– зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу (ст. 53-3);

– порушення строків повернення тимчасово зайнятих земель або неприведення їх у стан, придатний для використання за призначенням (ст. 54);

– самовільне відхилення від проектів землеустрою (ст. 55);

– знищення межових знаків(ст. 56).

Зазначені відносини перш за все регулюються ЗК, законами України, «Про державний контроль за використанням та охороною земель», ст. 11 якого передбачена відповідальність державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель [11], « Про охорону земель», ст. 56 якого передбачена відповідальність юридичних і фізичних осіб за порушення законодавства України про охорону земель. Застосування заходів дисциплінарної, цивільно-правової, адміністративної або кримінальної відповідальності не звільняє винних від відшкодування шкоди, заподіяної земельним ресурсам, шкода, заподіяна внаслідок порушення законодавства України про охорону земель, підлягає відшкодуванню в повному обсязі [12], «Про землеустрій», ст. 68 якого передбачена відповідальність винних осіб за порушення законодавства у сфері землеустрою [13], «Про охорону навколишнього природного середовища» [14], в ст. 68 якого зазначено, що
порушення законодавства України про охорону навколишнього природного середовища тягне за собою встановлену цим Законом та іншим законодавством України дисциплінарну, адміністративну, цивільну і кримінальну відповідальність.

Закон України «Про оцінку земель», також передбачає відповідальність суб’єктів оціночної діяльності за порушення законодавства у сфері оцінки земель [15] .

Адміністративна відповідальність у сфері земельних відносин передбачена іншими статтями КУпАП, та іншими нормами законодавства за такі порушення:
відмова від надання чи несвоєчасне надання екологічної інформації (ст. 91-4), Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» визначається право громадян на вільний доступ до інформації про стан навколишнього природного середовища. Основними джерелами екологічної інформації є дані моніторингу. Таким суб’єктом моніторингу є зокрема Держкомзем та його органи;

порушення законодавства під час планування і забудови територій (ст. 96-1).

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про планування і забудову територій», об’єкти планування – це територія України, території адміністративно-територіальних одиниць або їх частини чи окремі земельні ділянки [16].

Ст. 28-1 Закону України «Про планування і забудову територій», для організації будівництва та підготовки будівельного майданчика до початку виконання будівельних робіт з будівництва об’єкта замовник може отримати дозвіл на виконання підготовчих робіт. Дозвіл на виконання підготовчих робіт не дає права на виконання будівельних робіт і видається на строк не більше одного року. У разі недодержання державних стандартів, норм і правил під час проектування і будівництва винні особи несуть відповідальність передбачену ст. 96 КУпАП;

самовільне будівництво будинків або споруд (ст. 97). Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням та відповідно до містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, і передбачено ст. 24 Закону України «Про планування і забудову територій».

Крім того, ст. 188-5 КУпАП встановлена адміністративна відповідальність за невиконання законних розпоряджень чи приписів посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів.

Таким чином, перелік і редакція вищенаведених статей ЗК, КУпАП та інших нормативно-правових актів, вказує, що земля є особливим об’єктом земельних відносин і регулюється нормативно-правовими актами різних галузей права, але охорона і захист земельних відносин реалізується за допомогою інституту адміністративної відповідальності, що говорить про необхідність розмежування зазначених правовідносин.

Враховуючи, що земельні відносини виступають самостійним видом суспільних відносин, мають певну специфіку, яка обумовлена специфікою їхнього об’єкта – землі, вважаємо за доцільне, статті за порушення земельних правовідносин, що містять склади адміністративних правопорушень, повинні бути включені до окремої глави КУпАП, оскільки на даний час все більш важливого значення набувають суспільні відносини у сфері земельних відносин, які потребують всебічного державного регулювання.

Висновки

Проведений аналіз земельного і адміністративного законодавства дозволяє констатувати про подвійну правову природу цих відносин, що підтверджується наявністю нормативно-правових норм не лише в адміністративно-правових актах, а й нормативно-правових актах інших галузей права. Земельно-правова відповідальність за своєю правовою природою, цілями, умовами застосування та порядком притягнення до відповідальності, відрізняється від адміністративної відповідальності, що говорить про необхідність розмежування адміністративних правовідносин з земельними правовідносинами.

Анотація: В статті досліджуються правові аспекти земельно-правової відповідальності, як спеціального виду юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства.

Ключові слова: визначення та застосування земельно-правової відповідальності,юридична відповідальність, порушення земельного законодавства.

В статье исследуются правовые аспекты земельно-правовой ответственности, как особенного вида юридической ответственности за нарушение земельного законодательства.

Ключевые слова: определение и применение земельно-правовой ответственности, юридическая ответственность, нарушение земельного законодательства.

Annotation: In the article there are researched legal aspects of land-legal responsibility as special type of juridical responsibility for violation of land legislation.

Key words: determination and application land-legal responsibility, juridical responsibility, violation of land legislation.

Література:

1. Анисимов А. П. Земельно-правовая ответственность за нарушение правового режима земель поселений// Журнал российского права. – 2004. – № 2.– С.46-51.

2. Административное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп./ Под ред. Л. Л. Попова. М., 2005. – 703 с.

3. Измайлов О. В. Ответственность за нарушение земельного законодательства: Автореферат. дисс. …кан. юрид. наук. М., 1973. – С. 7-8.

4. Коваль Л.В. Административно-деликтное правоотношение. – К.: Вища школа,1979.– 280 с.

5. Курило В. І. Адміністративні правочини у сільському господарстві України: сучасна парадигма: Монографія /За заг.ред. В.К. Шкарупи. – К.: Магістр – ХХІ сторіччя, 2007. – 312 с.

6. Лук’янець Д. М. Адміністративно-деліктні відносини в Україні: Теорія та практика правового регулювання: Університетська книга: Монографія. – Суми, 2006.

7. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року //ВВР України.–2002. – № 3-4. – Ст. 27.

8. Земельне право України: підручник / За ред. О. О. Погрібного, І. І. Каракаша. – К. : «Істина», 2009. – 600 с.

9. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 року // Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1984. – № 51. – Ст. 1122.

10. Конституція України. Прийнята Верховною Радою України 28 червня 1996 року // ВВР України. – 1996. – № 30. – С. 141.

11. Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від19 червня 2003 року // ВВР України. – 2003. – № 39. – Ст. 350.

12. Закон України «Про охорону земель» від 19 червня 2003 року// ВВР України. – 2003. – № 39. – Ст. 349.

13. Закон України «Про землеустрій» від 22 травня 2003 року// ВВР України. – 2003. – № 36. – Ст. 282.

14. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року // ВВР України. – 1991.– № 41, ст.546.

15. Закон України «Про оцінку земель» від 11 грудня 2003 року // ВВР України. – 2004. – № 15. – Ст. 229.

16. Закон України «Про планування і забудову територій» від 20 квітня 2000 року// ВВР України. – 2000. – № 31. – Ст. 250.

ПРАВО УКРАЇНИ. – 2010. – №3. – С. 204 – 209.

ПРО РОЗМЕЖУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ПОСАДОВИХ ТА СЛУЖБОВИХ ОСІБ У СФЕРІ ЗЕМЕЛЬНИХ ПРАВОВІДНОСИН

About delimitation of officials’ and officers’ administrative responsibility in the sphere of land legal relationship.

Svitlychnyy Oleksandr Petrovych

Світличний Олександр Петрович

кандидат юридичних наук,

ст. викладач кафедри аграрного земельного та екологічного права ім. академіка В. З. Янчука (Національний університет біоресурсів і природокористування України)

Враховуючи, що специфіка земельних відносин визначається тим, що земля займає домінуюче положення серед інших природних компонентів, адміністративна відповідальність, як особливий вид юридичної відповідальності є важливою правовою гарантією у сфері охорони і раціонального використання земельних ресурсів. Адміністративні правовідносини поєднують відносини держави, як основного гравця земельних відносин, іншими суб’єктами земельних правовідносин, визначених ст. 2 Земельного кодексу України, є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади [1].

Важливу частку адміністративних правовідносин у сфері земельних відносин з іншими суб’єктами цих відносин складають посадові і службові особи. Зміст цих правовідносин становлять суб’єктивні права та обов’язки сторін, що будуються на владних повноваженнях, які наділяє держава посадових та службових осіб і підпорядкування у формі, врегульовані нормативно-правовими актами.

Питання дослідження суб’єктивного складу адміністративних правовідносин у сфері земельних відносин, особливо в контексті розмежування юридичної відповідальності посадових та службових осіб, є досить суперечливим, як з наукової, так і з практичної точок зору, що у свою чергу впливає на стан охорони і раціональне використання земельних ресурсів.

Враховуючи, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюють різні органи виконавчої влади з певною ієрархічною структурою та напрямами контрольної діяльності, а також органи місцевого самоврядування, яким законом делеговано повноваження щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, науковий погляд на зазначені питання, має практичне значення на розвиток земельних правовідносин.

Владні суб’єкти – посадові та службові особи відіграють важливу роль у сфері земельних правовідносин, оскільки їх правовий статус відіграє важливу роль в системі уповноважених органів, які відповідно до законодавства здійснюють організаційно правову діяльність щодо забезпечення раціонального використання земельних ресурсів та їх охорони.

На жаль, порушення у сфері земельного законодавства носять системний характер. Органи місцевої влади та органи місцевого самоврядування продовжують приймати незаконні рішення щодо надання у власність та оренду земельних ділянок. Незаконно змінюється цільове призначення земель, вилучаються особливо цінні землі, землі сільськогосподарського та лісогосподарського призначення. Ці та інші правопорушення неможливі без противоправної діяльності суб’єктів владних повноважень.

Так, МВС України у 2008 році до адміністративної відповідальності було притягнуто 253 посадовців, уповноважених на виконання функцій держави у сфері земельних правовідносин. Прокурорами опротестовано понад 5,4 тис. незаконних актів щодо земельних питань. За документами прокурорського реагування, до відповідальності притягнуто 3,3 тис. службових осіб, з яких 322 – посадовці органів державного контролю [2].

На сьогодні три центральних органи виконавчої влади: Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Державний комітет із земельних ресурсів та Міністерство аграрної політики України, в межах компетенції, беруть участь у здійсненні державного контролю за використанням та охороною земель, а тому адміністративна відповідальність посадових та службових осіб органів державної влади є гарантією побудови системи правових взаємовідносин у сфері земельного законодавства.

Розглядаючи питання притягнення до адміністративної відповідальності посадових та службових осіб, необхідно докладніше розглянути їх правовий статус.

У чинному КУпАП [3] відсутнє визначення посадової та службової особи, що на нашу думку не сприяє правозастотовчій діяльності, оскільки саме посадові особи, за фактично вчинені ними неправомірні діяння у сфері охорони земельного законодавства, ухиляються від притягнення їх до адміністративної відповідальності. На жаль, цьому сприяє недосконале чинне законодавство. Наприклад, у ст. 35 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» зазначено, що державному контролю підлягають використання і охорона земель, в ст. 68 цього ж закону зазначено, що відповідальність за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища несуть не тільки посадові особи, але й спеціалісти [4].

Частиною 5 ст. 9 «Положення про Державну інспекцію з контролю за використанням і охороною земель» встановлено, що головні та провідні спеціалісти, які безпосередньо здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, є одночасно державними інспекторами з контролю за використанням та охороною земель[5].

Як бачимо, чинним законодавством з охорони земель встановлено широкий перелік суб’єктів владних повноважень щодо здійснення ними владних управлінських функцій у сфері земельних правовідносин.

Визначення поняття «посадова особа», дається у ст. 2 Закону України «Про державну службу», згідно якої посадовими особами вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативно-правовими актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій [6]. Норми закріплені у статтях 1-2 Закону України «Про державну службу», визначають загальне коло державних службовців, яких умовно можна поділити дві категорії, це – державні службовці та посадові особи. Крім того, поняття «посадова особа» у зазначеному Законі значно ширше за поняття «службова особа» і певною мірою охоплює поняття «службова особа», але в той же час, поняття «посадова особа» відноситься лише до посадових осіб державних органів, що значно звужує межу застосування заходів юридичної відповідальності до посадових осіб різних форм власності.

Визначення поняття «службової особи», визначено в примітці до ст. 364 КК України і за своїм смисловим наповненням, є значно ширшим за поняття «посадова особа», так як охоплює коло осіб, які займають певні посади на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форм власності.

Службовими особами є особи, які постійно чи тимчасово здійснюють функції представників влади, а також обіймають постійно чи тимчасово на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форми власності посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або виконують такі обов’язки за спеціальним повноваженням [7]. Тобто, головним елементом який визначає статус посадової та службової особи є його правосуб’єктність.

Н.О. Армаш під поняттям правосуб’єктності керівника органу виконавчої влади розуміє здатність керівника виступати суб’єктом правовідносин від імені органу виконавчої влади у різних галузях права. Правосуб’єктність керівника органу виконавчої влади виникає з моменту призначення його на цю посаду і закінчується зі звільненням особи з посади керівника органу виконавчої влади [8, с. 7].

Отже, головним елементом який визначає статус посадової та службової особи є його правосуб’єктність, яка виникає після настання юридичних фактів. Так наприклад відповідно до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 року, посадова особа місцевого самоврядування, яка вперше приймається на службу в органи місцевого самоврядування, вважається такою, що вступила на посаду, з моменту складення Присяги [9]. Таким чином особа, яка відмовилася від складення Присяги, вважається такою, що не вступила на посаду, а рішення про її призначення, обрання чи затвердження вважається таким, що втратило юридичну силу.

При цьому необхідно звернути увагу, що юридична особа здатна мати цивільні права та обов’язки (цивільна правоздатність), яка може бути обмежена лише за рішенням суду і може здійснювати окремі види діяльності, після одержання спеціального дозволу (ліцензії) [10, с.45-46], а тому правосуб’єктність посадових осіб керівників органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування і посадових осіб підприємств, установ і організацій в залежності від форми власності, буде різною.

Важливим елементом змісту адміністративно-правового статусу посадової особи (службової особи) органу виконавчої влади, є його посада, яка залежить від:

– ступені відповідних службових повноважень (організаційно-правового рівня органу в якому працює посадова особа);

– правового становища посадової посадової особи (обсяг і характер компетенції на конкретній посаді);

– покладених прав і обов’язків;

– юридичної відповідальності (обов’язок нести відповідальність за власні дії, посадова особа, на відміну від службової особи, несе відповідальність і за дії своїх підлеглих).

Крім того, адміністративний правопорушення – це факт реальної дійсності і відображає істотні властивості реальних явищ, що складають склад адміністративного правопорушення.

Адміністративна відповідальність за порушення у сфері земельного законодавства полягає у захисті прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових та службових осіб при здійсненні ними владних управлінських функцій, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Роблячи правовий аналіз адміністративної відповідальності у сфері охорони земель, треба зазначити, що важливим питання є не тільки відмежування адміністративних правопорушень від кримінальних, цивільно-правових і дисциплінарних, але й виявлення нормативно-правових норм застосування адміністративної відповідальності до посадових та службових осіб, які передбачені не тільки в КУпАП, але і в інших нормативно-правових актах які регулюють сферу земельних правовідносин.

Відповідно до чинного законодавства підставою для притягнення до адміністративної відповідальності посадової чи/або службовою особи є вчинення особою адміністративного проступку, що містить склад адміністративного проступку, і застосовування адміністративних стягнень.

Основним нормативним актом, який передбачає адміністративну відповідальність посадових осіб у сфері земельних відносин є КУпАП, а також окремі нормативно-правові акти з охорони земельного законодавства. Так в ст.

68 Закону України «Про землеустрій» зазначено, що особи, винні в порушенні законодавства у сфері землеустрою, несуть відповідальність згідно із законом. Отже, посадові особи, фактично підлягають адміністративній відповідальності за порушення земельного законодавства [11].

Необхідно зазначити, що Земельним кодексом України на відміну від КУпАП не передбачена відповідальність посадових і службових осіб за порушення земельного законодавства.

У контексті подальшого дослідження притягнення посадової до адміністративної відповідальності за порушення земельного законодавства необхідним є визначення правової норми, що передбачає склад правопорушення.

Згідно ст. 14 КУпАП, посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, зв’язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров’я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов’язків.

Аналіз КУпАП дає підстави зазначити, що адміністративна відповідальність посадової особи визначена за порушення земельного законодавства в статтях 52-55, 96-97 цього кодексу.

Крім того, у разі застосування заходів дисциплінарної, цивільно-правової, адміністративної або кримінальної відповідальності до винної посадової особи, це не звільняє її від відшкодування шкоди в повному обсязі, заподіяної земельним ресурсам.

Таким чином можна зазначити, що посадові особи несуть адміністративну відповідальність не тільки за власні дії, за які передбачена відповідальність, а також несуть відповідальність за дії своїх підлеглих. Наприклад у разі незабезпечення підлеглими державного контролю за використанням та охороною земель.

Законодавець, встановлюючи адміністративну відповідальність посадових і службових осіб за порушення земельного законодавства реалізує правовий порядок, здійснюючи не тільки охорону і захист земель, але захист і відновлювання порушених прав юридичних та фізичних осіб, права яких були порушені суб’єктами владних повноважень.

При цьому слід констатувати, що юридична відповідальність посадової та службової особи перебуває в прямій залежності від тих прав і обов’язків які покладені на неї.

Визначення оптимального обсягу відповідальності за кожним державним службовцем повинно балансуватися обсягом повноважень і засобів для успішної реалізації покладених на нього функціональних обов’язків, що за умови якісного контролю за цими вимогами унеможливить порушення законодавства [12, с.10].

Враховуючи, що порушення у сфері земельних відносин стають все більше навмисними і зухвалими, є об’єктивна необхідність у разі притягнення посадової чи/або службової особи до адміністративної відповідальності за порушення земельного законодавства, додатково в КУпАП встановити правову норму, згідно якої така особа повинна бити відсторонена від займаної посади.

Також, враховуючи, що чинний КУпАП не містить визначення посадової та службової особи, що негативно впливає на регулювання у сфері земельних правовідносин, на нашу думку необхідно внести до КУпАП визначення посадової та службової особи.

Під посадовою особою необхідно розуміти фізичну особу, яка постійно або тимчасово виконує обов’язки укладеними в установленому законом порядку, що пов’язані з виконанням обов’язків керівника, заступника керівника в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, а також інші особи, які в силу своїх посадових (службових) обов’язків відповідають за виконання вимог, встановлених законами та іншими нормативно-правовими актами і які входять до виконуваних ними трудових (службових) обов’язків або на підставі спеціально їм наданих повноважень.

Крім того, для розмежування основних елементів, що характеризують посадову особу, необхідно зазначити, що посадова особа може виступати представником не тільки органів державної влади та місцевого самоврядування, а також підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, тоді як службова особа, на нашу думку, маючи відповідні службові повноваження, повинна виступати суб’єктом правовідносин тільки від імені органу виконавчої влади та органу місцевого самоврядування.

В той же час, суб’єктом владних повноважень може бути тільки орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих
повноважень [13]. Ці суб’єкти є ви виразниками державних і суспільних інтересів, носіями публічної влади.

Таким чином посадова та службова особа, що здійснює свою діяльність у сфері земельних правовідносин, як суб’єкт публічного управління є обов’язковими учасниками публічно-правових відносин, має особливий правовий статус і наділений владними повноваженнями згідно законодавства.

Для усунення правової колізії у визначенні понять «посадової особи» та «службової особи» на нашу думку необхідно на законодавчому рівні визначити поняття «службова особа».

Службова особа – це фізична особа, яка постійно або тимчасово виконує функції представника влади, органа місцевого самоврядування, пов’язану з виконанням організаційно-розпорядчими або адміністративно-господарськими функціями чи обов’язками, покладеною на нею в установленому законом порядку правомочним органом чи/або правомочною службовою особою.

Запропонована дефініція поняття відокремлення вищевказаних суб’єктів в подальшому дасть можливість у разі застосування до них заходів юридичної відповідальності, чітко відрізняти посадову особу від службової особи, що

сприятиме дотриманню верховенства права, доцільності, обґрунтованості та справедливості покарання, в тому числі у такій важливі сфері, як охорона і захист земель.

Подальше дослідження порушених питань, врахування та використання запропонованих нами пропозицій на нашу думку матиме позитивні наслідки для вирішення проблемних питань щодо забезпечення і реалізації державної політики у сфері земельного законодавства.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ:

1. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року // ВВР України. – 2002. – № 3-4. – Ст. 27.

2. Газета «Закон і бізнес». – №48. – 29.11.2008–05.12.2008 р.

3. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 року // Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1984. – № 51. – Ст. 1122.

4. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року // ВВР України. – 1991 – № 41. – Ст. 546.

5. Положення про Державну інспекцію з контролю за використанням і охороною земель: затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2002 р. № 1958.// zakon.rada.gov.ua.

6. Закон України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року // ВВР України. – 1993 – № 52. – Ст. 490.

7. Науково-практичний коментар Кримінального кодексу України / За ред. М.І. Мельника, М.І. Хавронюка. – 3-тє вид. – К.: Атака, 2003. – 1056 с.

8. Армаш Н.О. Адміністративно-правовий статус керівників органів виконавчої влади: Автореферат дис…кан. юрид.наук: 12.00.7./ НАН України; Інс-т держави і права ім.. В.М. Корецького. – К., 2004. – 17 арк.

9. Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 року// ВВР України. – 2001 – № 33. – Ст. 175.

10. Господарське законодавство: навч. посіб./ В.І. Курило, О. П. Світличний. – К.: ІРІДІУМ,

2009. – 360 с.

11. Закон України «Про землеустрій» від 22 травня 2003 року//ВВР України. – 2003. – № 36. – Ст. 282.

12. Старцев О. В. Адміністративно-правове регулювання відповідальності посадових осіб органів виконавчої влади: Автореферат дис…кан. юрид.наук: 12.00.7./ Національна академія державної податкової служби України. – Ірпінь, 2004. – 22 арк.

13. Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року//ВВР України. – 2005. – № 35-36, №37 – Ст. 446.

Анотація: В статті розглядаються питання розмежування адміністративної відповідальності посадових та службових осіб у сфері земельних правовідносин.

В статье рассматривается вопросы разграничения административной ответственности должностных и служебных лиц в сфере земельных правоотношений.

In the article there is considered the matter of delimitation of officials’ and officers’ administrative responsibility in the sphere of land legal relationship.

Ключові слова: адміністративна відповідальність, посадові та службові особи, порушення земельного законодавства, земельні правовідносини.

Key words: administrative responsibility, officials and officers, violation of land legislation, land legal relationship

Підприємництво, господарство і право. – 2010. – №1 (169). – С.100–103

Світличний О. П.,

докторант кафедри адміністративного

та фінансового права

Національного університету біоресурсів та

природокористування України

біоресурсів і природо України

ПРАВОВІ АСПЕКТИ ЗАСТОСУВАННЯ ТЕРМІНА «САМОВІЛЬНЕ ЗАЙНЯТТЯ ЗЕМЕЛЬНОЇ ДІЛЯНКИ»

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за порушення вимог земельного законодавства» від 15 квітня 2008 р. №271-VI [1], були внесені зміни до ст. 1 ЗаконуУкраїни «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 року N 962-IV [2], в частині уточнення терміна «самовільне зайняття земельної ділянки», що на нашу думку виявило деякі правові колізії, відносно яких хотілось би висловити думку щодо застосування терміну«самовільне зайняття земельної ділянки».

Окремі питання юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства тією чи іншою мірою торкалися ряд вчених правознавців, зокрема В.М. Єрмоленко, І. І. Каракаш, В.І. Курило, А. М. Мірошніченко, Р.І. Марусенко, С. О. Погрібний, В. З. Янчук та ін., проте питання адміністративної відповідальності і усунення правових колізій за самовільне зайняття земельної ділянки не знайшли повного висвітлення у науковій літературі після внесення відповідних змін до земельного законодавства, що зумовлює актуальність цієї проблеми.

Метою цієї статті є аналіз теоретичних і практичних проблем при застосуванні адміністративної відповідальності за самовільне зайняття земельних ділянок та вироблення пропозицій і рекомендацій щодо їх усунення.

Відповідно до Закону України «Про державний контроль за використанням
та охороною земель», самовільне зайняття земельної ділянки – це будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

Згідно із зазначеним терміном, не вважається самовільним зайняттям земельної ділянки, якщо орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування прийняв рішення про її передачу у власність або надання у користування (оренду). З огляду на вищезазначений Закон, даний перелік є вичерпним, що на нашу думку сприяє хибній практиці при застосуванні адміністративного законодавства за самовільне зайняття земельної ділянки.

Однак, як свідчить практика притягнення порушників земельного законодавства до адміністративної відповідальності за самовільне зайняття земельних ділянок, кваліфікація даного правопорушення правоохоронними органами здійснюється по-різному.

Так у разі використання земельної ділянки за наявності будь – яких інших рішень зазначених органів (наприклад, про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки, про погодження місця розташування об’єкту тощо), дані дії слід кваліфікувати як самовільне зайняття земельної ділянки.
 У ст. 131 Земельного кодексу України (ЗК) визначено, що громадяни та юридичні особи України, а також територіальні громади та держава мають право набувати у власність земельні ділянки на підставі міни, ренти, дарування, успадкування та інших цивільно – правових угод щодо земельних ділянок [3] .
  Правочином, за яким може набуватися право користування земельною ділянкою, слід також вважати: укладання договору оренди (суборенди) земельної ділянки, про встановлення земельного сервітуту, договору на право користування чужою земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб чи договору на право користування чужою земельною ділянкою для забудови. Згідно ч. 1 ст. 413 ЦК України власник земельної ділянки має право надавати її в користування іншій особі для будівництва промислових, побутових, соціально-культурних, житлових та інших споруд і будівель [4] . Таке право виникає на підставі договору або заповіту. Слід також враховувати, що згідно з ч. 1 ст. 133 ЗК право користування земельною ділянкою може передаватися в заставу. 

Також не є самовільним зайняттям земельної ділянки вчинення дій , які відповідно до закону є правомірними. Під такими діями слід розуміти укладання цивільно-правових угод, які передбачені чинним законодавством. Так, наприклад, не є самовільним зайняттям земельної ділянки, якщо вона використовується на піставі договору про спільну часткову власність, укладеного в письмовій формі та посвідченого нотаріально, або використовується для проведення геолого-знімальних, пошукових, геодезичних чи інших розвідувальних робіт на підставі угоди з власником землі або за погодженням із землекористувачем.

  Право власності на земельну ділянку може також набуватися на підставі цивільно – правової угоди при переході права власності на житловий будинок, будівлю або споруду.

  Однак, слід зазначити, що наявність рішення відповідного органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про передачу у власність або надання у користування (оренду) земельної ділянки чи набуття права на земельну ділянку, житловий будинок, будівлю або споруду на підставі укладення цивільно-правової угоди не надають права на використання земельної ділянки, оскільки у ч. 3 ст. 125 ЗК визначено, що приступати до використання земельної ділянки до встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), можливо з часу виникнення права власності та права користування земельною ділянкою, тоб-то, одержання документа, що посвідчує право на неї та його державної реєстрації, за відсутності документа право користування земельною ділянкою забороняється.

У листі Державного комітету України із земельних ресурсів (Держкомзем), «Щодо застосування терміна «Самовільне зайняття земельної ділянки» від 11 листопада 2008 р.№14-17-4/12991, зазначається, що відсутність правоустановчих документів у особи не є правопорушенням за наявності «рішення відповідного органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про передачу у власність або надання у користування (оренду) земельної ділянки чи відповідного правочину» [5]. У таких випадках державним інспекторам рекомендовано надавати припис «з вимогою усунути порушення земельного законодавства» і лише за невиконання цього припису притягати винного до відповідальності за ст. 188-5 КУпАП [6], тоб-то не за порушення ст. 53-1 КУпАП «Самовільне зайняття земельної ділянки», що відповідає пункту б) самовільне зайняття земельних ділянок ст. 211 ЗК, а за невиконання законних розпоряджень чи приписів.

Таке визначення Держкомзему на нашу думку призводить до правових колізій і хибної практики при застосуванні норм адміністративного законодавства в практичній діяльності.

Не поділяють думку Деркомзему також А.М. Мірошніченко та Р.І. Марусенко, на їх думку позиція Держкомзему ґрунтується на звуженому (незрозуміло, чому) визначенні терміну самовільне зайняття, викладеному в Закону. Але, якщо бути формалістом, слід звернути увагу на початок ст. 1 Закону, де визначається термін «самовільне зайняття: у цьому Законі наведені нижче терміни вважаються в такому значенні» [7, с. 455], а тому відповідне визначення не може стосуватися ст. 53-1 КУпАП.

Така позиція Держкомзему значно звужує не тільки визначення терміну «самовільне зайняття» зазначеного у ст. 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», але й правомірність застосування адміністративного законодавства за самовільне зайняття земельної ділянки.

Таким чином, для притягнення особи для адміністративної відповідальності, така особа повинна вчинити одне із правопорушень, чи/або у їх сукупності, яке вважається як самостійне зайняття земельної ділянки, а саме:

1) відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність;

2) відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про надання у користування (оренду);

3) відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

На думку Держкомзему, якщо дії свідчать про фактичне використання земельної ділянки без правовстановлюючого документа, зареєстрованого в установленому порядку, але за наявності рішення відповідного органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про передачу у власність або надання у користування (оренду) земельної ділянки чи наявність цивільно-правової угоди про набуття права на земельну ділянку, житловий будинок, будівлю або споруду, які в ній розміщені, не можуть бути кваліфіковані як «самовільне зайняття земельної ділянки» [5].

З огляду на вищевикладене, можна зазначити, що у разі прийняття рішення органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування про передачу у власність або надання у користування (оренду) земельної ділянки, така особа, до одержання документа, що посвідчує право на неї та державної реєстрації, у разі використання такої земельної ділянки не може притягуватися до адміністративної відповідальності. Така позиція Дежкомзему на нашу думку суперечить ч. 1 ст. 125 ЗК, згідно якої право власності та право постійного користування на земельну ділянку виникає після одержання її власником або користувачем документа, що посвідчує право власності чи право постійного користування земельною ділянкою, та його державної реєстрації.

Можна з упевненістю констатувати, що обов’язковою умовою щодо користування земельною ділянкою, при виконанні всіх інших, є його державна реєстрації. Без державної реєстрації, і особливо це стосується оформлення права власності на земельну ділянку, особа не в змозі у подальшому реалізувати в повному обсязі право власності на земельну ділянку.

Право власності – це належні конкретному власнику правомочності володіння, користування та розпорядження своїм майном [5, с. 444–448; 9, с. 6–19]. Ця тріада правомочностей належить тільки власнику.

Підставами набуття права власності на земельну ділянку можуть бути різні обставини, з якими закон пов’язує виникнення відповідних правовідносин.

Документи, що посвідчують право особи на земельну ділянку визначені у ст. 126 ЗК, ними є:

1. Право власності на земельну ділянку посвідчується державним актом, крім випадків, визначених частиною другою цієї статті.

2. Право власності на земельну ділянку, набуту у власність із земель приватної власності без зміни її меж, цільового призначення, посвідчується:
а) цивільно-правовою угодою щодо відчуження земельної ділянки, укладеною в порядку, встановленому законом, у разі набуття права власності на земельну ділянку за такою угодою;

б) свідоцтвом про право на спадщину.

3. Право постійного користування земельною ділянкою посвідчується державним актом на право постійного користування земельною ділянкою.

Як бачимо у нормах земельного законодавства чітко прописані документи, що посвідчують право особи на земельну ділянку, форма та зміст документів затверджені постановою КМУ від 2 квітня 2002 р., №449 ( в редакції постанови КМУ від 12 листопада 2008 р. № 1019), згідно якої затверджено форми державного акта на право власності на земельну ділянку та державного акта на право постійного користування земельною ділянкою [10].

Такими документами є: державний акт на право власності на земельну ділянку;план меж земельної ділянки;список співвласників земельної ділянки державний акт на право постійного користування земельною ділянкою та план меж земельної ділянки. Отже, у разі використання особою земельної ділянки за відсутності зазначених документів, така особа є такою, що здійснює самовільне зайняття земельної ділянки.

При цьому у цій постанові зазначається, що раніше видані державні акти на право приватної власності на землю, державні акти на право власності на землю, державні акти на право власності на земельну ділянку та державні акти на право постійного користування землею залишаються чинними і підлягають заміні у разі добровільного звернення громадян або юридичних осіб.

Крім того, якщо внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок буде заподіяна шкода, така шкода відшкодовується згідно постанови КМУ «Про затвердження Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву(родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу» від 25 липня 2007 р. № 963 ( із змінами, внесеними згідно з постановою КМУ від 26 серпня 2009 № 901[11].

Розрахунок розміру шкоди, заподіяної державі (територіальним громадам) проводиться інспекціями Мінприроди або Державною інспекцією з контролю за використанням і охороною земель та її територіальними органами. Розмір шкоди, заподіяної юридичним та фізичним особам, – територіальними органами Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель на підставі матеріалів обстежень земельних ділянок, проведених відповідно до Порядку виконання земельно-кадастрових робіт та надання платних послуг державними органами земельних ресурсів. При цьому розмір збитку визначається окремо по кожному із вище зазначених правопорушень, і не враховує видатки на:

– знос будинків, будівель і споруд, які самовільно побудовані або будуються на самовільно зайнятих земельних ділянках або на земельних ділянках, не відведених на такі цілі у встановленому порядку;

– приведення земельних ділянок у стан, придатний для їхнього подальшого використання за цільовим призначенням;

  • проведення рекультивації порушених земель.

Враховуючи, що досить часто власники та користувачі земельних ділянок після прийняття рішення органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування про передачу у власність або надання у користування (оренду) земельної ділянки, місяцями чекають документа, що посвідчує право власності чи право постійного користування земельною ділянкою, та його державної реєстрації, вимушені до отримання такого документа використовувати земельну ділянку при цьому порушують відповідні норми земельного законодавства. З іншої сторони і самі власники можуть на протязі тривалого часу не подавати всі документи на оформлення (це можуть бути різні підстави, фінансові, сімейні тощо) і не сплачуючи податки користуватися земельною ділянкою.

Згідно із ст. 3 ЗК спеціальним законом у сфері регулювання земельних відносин, зокрема регулювання процедури набуття права користування землею, є Земельний кодекс України. Якщо особою порушено правові норми викладені у ст. 125 ЗК, інспекційні органи Держкомзему мають право притягувати таку особу до адміністративної відповідальності відповідно до ст. 53-1 КУпАП, згідно якої самовільне зайняття земельної ділянки здійснюється у формі умислу, особа усвідомлює, що земельна ділянка не повністю оформлена і не має відповідного документа, який би підтверджував його державну реєстрацію.

Використання земельної ділянки до встановлення її меж в натурі, одержання документа, що посвідчує право на неї та його державної реєстрації, повинно кваліфікуватися, згідно ст. 125 ЗК як самостійне заняття земельної ділянки і передбачає притягнення громадян та посадових осіб до адміністративної відповідальності відповідно до ст. 53-1 КУпАП.

На нашу думку, для усунення правових колізій необхідно внести відповідні зміни до ст. 53-1 КУпАП щодо визначення об’єктивної сторони правопорушення, а саме терміну «самовільне зайняття земельної ділянки».

Самовільне зайняття земельної ділянки – це будь-які дії особи (групи осіб), які порушують встановлений законодавством порядок функціонування земельної ділянки.

Висновки

Недосконалість законодавства у сфері земельних відносин, зокрема Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», статей 88, 97, 120 ЗК, ст. 377 ЦК України, з однієї сторони призводить до зловживань у цій сфері, з іншої до порушень прав власників чи користувачів і поставити крапку може лише суд, адже правовстановлюючих документів у особи на земельну ділянку все-таки немає, а значить така особа може бути в любий час бути притягнута до адміністративної відповідальності, а тому майбутні власники чи користувачі земельних ділянок повинні діяти відповідно до земельного законодавства яке регулює ці відносини.

Література:

1. Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за порушення вимог земельного законодавства» 15 квітня 2008 р. N 271-VI // ВВР України. – 2008. – № 24. – Ст. 237.

2. Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 року N 962-IV–// ВВР України. – 2003. – № 39. – Ст. 350.

3. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 р. N 2768-III // ВВР України. – 2003. – № 3-4. – Ст. 27.

4. Цивільний кодекс України від 16.01.2003 року // ВВР України. – 2003. – № 40-44. – Ст.356.

5. Державний комітет України із земельних ресурсів «Щодо застосування терміна «Самовільне зайняття земельної ділянки». Лист від 11.11.2008 р. N 14-17-4/12991/ Все про бухгалтерський облік №19 від 25.02.2009.

6.Кодекс України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 року// ВВР Української РСР. – 1984, додаток № 51. – Ст.1122.

7. А.М. Мірошніченко, Р.І. Марусенко.Науково-практичний коментар Земельного кодексу України:-К.: Правова єдність, 2009. – 496 с.

8. Правознавство: Підручник / За редакцією В.В. Копєйчикова, АМ. Колодія. – К.: Юрінком Інтер, 2005. – 752 с.

9. Мейер Д. И. Русское гражданское право / Е.А. Суханов и др. (ред.). – Ч.2. – М.: Статут, 1997.– 455 с.

10. Постанова КМУ «Про затвердження форм державного акта на право власності на земельну ділянку та державного акта на право постійного користування земельною ділянкою» від 2 квітня 2002 р., №449// zakon.rada.gov.ua.

11. Постанова КМУ «Про затвердження Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву(родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу» від 25 липня 2007 р. № 963// zakon.rada.gov.ua.

Виявлення і усунення правових колізій при притягненні винних осіб до адміністративної відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки.

Выявление и устранение правовых коллизий при привлечении виновных лиц к административной ответственности за самовольное занятие земельного участка.

Finding and eliminating legal clashes while calling culprits to administrative responsibility for an unauthorized occupation of a plot.

Підприємництво, господарство і право. – 2010. – №6 (174). – С.139–141

ЩОДО СИСТЕМАТИЗАЦІЇ НОРМ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ЗА ПОРУШЕННЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАВСТВА

CONCERNING SYSTEMATIZATION OF NORMS OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR VIOLATION OF LAND LEGISLATION

Олександр Світличний

кандидат юридичних наук, докторант кафедри

адміністративного та фінансового права

Національного університету біоресурсів і

природокористування України

Проблемами неефективності державного управління земельними ресурсами та землекористуванням, відсутність інтегрованого підходу й підвищення його координованості та ефективності, недосконалість земельного законодавства і невідповідність положень різних галузей права породжують найгостріші проблеми у сфері охорони земельних ресурсів. 

Основні права та обв’язки громадян та юридичних осіб на землю визначені Земельним кодексом України (ЗК) та іншими нормативно-правовими актами які регулюють земельні правовідносини, але цього недостатньо для реалізації належних фізичним і юридичним особам прав в правозастосовній діяльності.

Реалізація прав на землю передбачає порядок, умови і форми їх здійснення, дотримання зобов’язань, дозволів і заборон [1, с. 6].

За час проведённая земельное реформы в Україні принято значну кількість законов та нормативно-правовых актов, що регулюють земельні відносини, проте ситуація у сфері охорони земельних ресурсів від цього не стала кращою, вона залишається складною і потребує поліпшення.

  Систему земельного законодавства становлять чимало нормативно-правових актів, найбільшу питому вагу серед яких, займають ЗК, в частині застосування адміністративної відповідальності – Кодекс України про адміністративні правопорушення (КУпАП).

Недоліки законодавства та неправильне його застосування, породжують кваліфікаційні помилки у правозастосовній діяльності.

Особливу роль у регулюванні правовідносин у сфері охорони земельних ресурсів відіграють норми адміністративного законодавства.

Питанню порушення земельного законодавства тією чи іншою мірою торкалися ряд вчених правознавців, зокрема В. І. Андрейцев, В. М. Єрмоленко, І. І. Каракаш, В. І. Курило, А. М. Мірошниченко, О. С. Погрібний, В. І. Семчик, Ю. С. Шемшученко та ін., проте часте внесення змін до земельного законодавства породжує правові колізії щодо норм, якими передбачена адміністративна відповідальність за порушення земельного законодавства, що зумовлює актуальність цієї проблеми.

Метою цієї статті є дослідження земельно-правових колізій при застосуванні адміністративної відповідальності та вироблення пропозицій і рекомендацій щодо їх усунення.

Фундаментальним джерелом всіх галузей права, у тому числі й земельного є Конституція України, закони є основними джерелами земельного права.

Відсутність єдиного законодавчого акту, Кодексу законів України про землю, який започаткував би єдину законодавчу основу для подальшої нормотворчої та правозастосовчої практики, поєднавши класичні методи регулювання земельних відносин [2, с. 429], спонукає до необхідності їх відповідної систематизації.

Як засіб попередження та усунення земельно-правових колізій О. М. Пащенко зробив висновок, що неприйняття нового загальногалузевого кодифікованого акта, який повинен регулювати земельні відносини, є причиною відсутності в Україні необхідної системи супідрядності земельно-правових норм, зводить нанівець розробку і прийняття багатьох законодавчих актів, є підґрунтям цілої низки суперечностей, які містяться у вже прийнятих нормативних документах [3, с. 7].

Варто відзначити, що питанню дослідженню правових колізій шляхом систематизації законодавства досліджували також Д. Д. Лилак [4, с. 10], Є. В. Назаренко [5, с. 30], П. А. Чеберяк [6, с. 46] і хоча ці дослідження не стосувалися спеціально колізій при правовому регулюванні земельних відносин, проте вони та інші науковці поставили нове вирішення наукової задачі у дослідженні поняття колізій у законодавстві України, на відміну від В. В. Копєйчикова, який першим висловлював пропозицію щодо інтенсифікації розробки Екологічного кодексу України, який би у складі природоресурсних відносин, регулював би і земельні відносини, проте, на нашу думку окремі висновки шановних вчених мають дискусійний характер [7, с. 46].

У теорії права запропоновано такі форми систематизації будь-якої галузі законодавства як інкорпорація, кодифікація та створення Зводу Законів [8].

Такі форми систематизації як інкорпорація та кодифікація, особливо важливе значення мають у правозастосовчій діяльності.

Інкорпорація – це спосіб систематизації нормативно-правових актів, в результаті якого нормативно-правові акти повністю або частково об’єднуються збірки чи зібрання в хронологічному алфавітному, предметному, системно-предметному або будь-якому іншому порядку без внесення змін до їх змісту [9, с. 57].

Так у випадку застосування нормативно-правових актів які регулюють земельні правовідносини, за допомогою інкорпорації можна систематизувати нормативно-правові акти та вибрати відповідну юридичну силу нормативно-правого акту, який встановлює відповідальність за порушення земельного законодавства. Але, не зважаючи на значну кількість нормативно-правових актів, які передбачають адміністративну відповідальність за порушення земельного законодавства, ці норми потребують досконалості.

Відсутність систематизації нормативно-правових актів за порушення земельного законодавства породжує численні правові проблеми, а такий додатковий критерій інкорпорації, як юридична сила нормативно-правого акту, відіграє важливу роль у правозастосовчій діяльності.

В разі вирішення питання про відповідальність за порушення, перелік яких встановлений ЗК, необхідно виходити з такого, Земельний кодекс України визначає лише загальний зміст правопорушення, не торкаючись його складу [1, с. 8]. Проте, єдиним кодифікованим нормативно-правовим актом який встановлює адміністративну відповідальність за порушення земельного законодавства є КУпАП. Розвиток суспільних відносин призводить до прийняття нових законів, у тому числі постійних змін норм адміністративного законодавства. Тільки до норм ст. 52-56 КУпАП, у період 2007-2009 років Верховною Радою України було внесено 16 змін.

Цілком слушною з цього приводу є думка Ю. І. Крегула, про те, що адміністративне законодавство є найбільш динамічним і нестійким, особливо в умовах проведення адміністративної реформи в Україні, що обумовлює підвищену увагу до змін і доповнень до чинного законодавства, а також до його вивчення [10, с. 3].

Враховуючи певну проблематичність і інкорпораційність земельного законодавства, часті внесення змін до відповідних галузей які регулюють земельні відносини, виникає необхідність постійної систематизації і відповідно їх інкорпорації.

У сучасному земельному законодавстві України склалася така ситуації, коли його норми містяться у великому масиві кодифікованих актів, що входять в інші галузі вітчизняного законодавства [3, с. 158].

Більшість складів земельних правопорушень містяться у главі 7 «Адміністративні правопорушення у галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам’яток історії та культури» КУпАП, статті 52-56 якого, безпосередньо передбачають адміністративну відповідальность за порушення земельного законодавства [11].

Адміністративна відповідальність за правопорушення, що пов’язані із земельними відносинами передбачена й у інших нормах КУпАП. Так, склад порушення, за який винна особа може бути притягнута до адміністративної відповідальності знаходиться у главі 9 КУпАП, статтею 104 якої, встановлена відповідальність за потраву посівів, зіпсуття або знищення зібраного врожаю сільськогосподарських культур, пошкодження насаджень колективних сільськогосподарських підприємств, інших державних і громадських чи фермерських господарств.

Норми ст. 104 КУпАП мають багато спільного зі ст. 52 КУпАП, псування сільськогосподарських угідь та інших земель, проте об’єкт цих правопорушень – різний. Об’єктом правопорушень згідно ст. 52 КУпАП є суспільні відносини у сфері раціонального використання та охорони земель, тоді як згідно ст. 104 КУпАП таким об’єктом є суспільні відносини у сфері виробництва сільськогосподарської продукції. У той же час, слід зазначити, що потрава посівів, зіпсуття або знищення зібраного врожаю сільськогосподарських культур, якщо це призвело до негативного впливу на сільськогосподарські угіддя та інші землі, може відноситися до порушень земельного законодавства.

У разі невиконання законних розпоряджень чи приписів, інших законних вимог посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів, ненадання їм необхідної інформації або надання неправдивої інформації, вчинення інших перешкод для виконання покладених на них обов’язків, до громадян і посадових осіб можуть бути застосовані заходи адміністративної відповідальності встановлені ст. 188-5 глави 15 КУпАП. Інші дослідники до земельних правопорушень відносять ст. 97 КУпАП, якою встановлена адміністративна відповідальність за самовільне будівництво будинків або споруджень [12, с. 572-573].

На думку інших дослідників земельні правопорушення охоплюють більше складів і відносять до них також ст. ст. 59, 63, 65-1, 69, 73, 74, 79-1, 82, 91, 92 глави 7 КУпАП, а також вміщеними до інших глав КУпАП. До них належать ст. ст. 42, 46-1 глави 5, ст. ст. 95, 96, 96-1, 97, 99 глави 8, ст.ст. 138, 141, 142, 147 глави 10, ст. 188-11 глави 15 КУпАП [13, с. 38-39].

Проблема адміністративної відповідальності і застосування адміністративних стягнень є однією із проблемних у змісті адміністративної відповідальності за порушення земельного законодавства, враховуючи, що земельні відносини мають подвійний галузево-правий зміст, згідно з ч. 3 ст. 2 КУпАП, положення цього Кодексу поширюються і на адміністративні правопорушення, відповідальність за вчинення яких передбачена законами, ще не включеними до Кодексу.

Багато норм ЗК носять описовий склад, інші склади (бланкетні) вказують на певні норми та правила, що мають ознаки адміністративного правопорушення. Крім того, є норми земельного законодавства, що зовсім не діють і не застосовуються у правозастосовній діяльності, інші нормативно-правові акти з охорони земельного законодавства мають декларативний характер, що нівелює суть принципу верховенства закону і не завжди відповідає її суті. Наприклад Закон України (Закон) «Про використання земель оборони» [14] має всього 7 статей, «Про державний контроль за використанням та охороною земель» – 14 статей, які є декларативними, крім того багато норм Законів «Про державний контроль за використанням та охороною земель» [15], «Про охорону земель» [16] чи/або повторюються в ЗК [17], тоді як кожне конкретне правопорушення повинно мати таку кількість ознак, які повинні виділяти його із зальної кількості правопорушень, тобто відокремлювати одне від одного шляхом визначення його основних характеристик. Норми цих та інших законів можуть бути включені до ЗК.

Поняття адміністративного правопорушення законодавець розкриває в ст. 9 КУпАП, згідно якої адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність. Адміністративне правопорушення завжди є приправною дією (бездіяльністю), тобто діянням забороненим не тільки адміністративним законодавством але й іншими нормативно-правовими актами.

Так норми ст. 211. «Відповідальність за порушення земельного законодавства» ЗК не мають регуляторного та охоронного значення, при цьому більшість із них знаходить своє відображення в нормах адміністративного законодавства, наприклад:

б) самовільне зайняття земельних ділянок ( ст. 53-1 КУпАП);

в) псування сільськогосподарських угідь та інших земель, їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами (ст. 52 КУпАП);

г) розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об’єктів, що негативно впливають на стан земель (ст. 53 КУпАП);

ґ) невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням (ст. 53 КУпАП);

д) порушення строків повернення тимчасово займаних земель або невиконання обов’язків щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням (ст. 54 КУпАП);

е) знищення межових знаків (ст. 56 КУпАП);

ж) непроведення рекультивації порушених земель (ст. 54 КУпАП);
з) знищення або пошкодження протиерозійних і гідротехнічних споруд, захисних насаджень (ст. 53 КУпАП та ст. 65-1 в частині знищення або пошкодження полезахисних лісових смуг, захисних лісових насаджень вздовж берегів річок, каналів, навколо водних об’єктів, гідротехнічних споруд, на смугах відводу автомобільних доріг, залізниць та інших захисних лісових насаджень);

и) невиконання умов знімання, збереження і нанесення родючого шару ґрунту (ст. 53-3 КУпАП);

і) самовільне відхилення від проектів землеустрою (ст. 55 КУпАП).

Такі норми ч. 1 ст. 211 ЗК, як приховування від обліку і реєстрації та перекручення даних про стан земель, розміри та кількість земельних ділянок;

ухилення від державної реєстрації земельних ділянок та подання недостовірної інформації щодо них та порушення строків розгляду заяв щодо відведення земельних ділянок, крім того, що не передбачають окремий склад правопорушення, є декларативними і недоцільними.

Норми земельного законодавства, які є декларативними, дублюють одна одну і не встановлюють особливі умови правового регулювання земельних відносин, повинні бути вилучені із земельного законодавства. Вилучення таких норм призведе до зменшення правових колізій в практичній діяльності уповноважених органів та їх посадових осіб.

Наведена відповідальність за порушення земельного законодавства не є остаточною, що відповідає змісту ч. 2 ст. 211 ЗК, згідно якої, законом може бути встановлено відповідальність і за інші порушення земельного законодавства. Це в першу чергу стосується Законів: «Про планування і забудову територій» [18], «Про землеустрій» [19], «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність» [20], тощо, норми цих законів безпосередньо не передбачають адміністративні санкції за порушення земельного законодавства, на відміну від Закону «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» [21], ст. 46 якого встановлена адміністративна відповідальність громадян та посадових осіб, а також застосування фінансових санкцій до підприємств, підприємців, установ, організацій за порушення санітарного законодавства. Цей та інші закони, наприклад, Закон «Про відповідальність підприємств, їх обєднань, установ і організацій за порушення у сфері містобудування» [22], у свою чергу породжують правові колізії.

Сподіваємося, що з прийняттям нового Кодексу України про адміністративні проступки таких правових колізій значно поменшає [23].

Правовий механізм реалізації земельного права, зазначає академік В. І. Семчик, містить у собі як всі основні елементи правового механізму, що діють в інших сферах суспільного життя, та і ті, що виходять за межі комплексу загальноприйнятих елементів [1, с.7], а тому невід’ємною складовою механізму сучасних правових систем, є інститут вдосконалення відповідальності держави перед людиною і громадянином, захисту його прав і свобод, без якого подальший розвиток громадянського суспільства в нашій країні неможливий.

З огляду на економічно-політичні процеси, які характеризуються стрімким переходом до ринкових механізмів господарювання в Україні, гостро постають питання не тільки охорони земельних ресурсів, їх екологічне оздоровлення, як складової соціально-економічного розвитку, що є домінуючим у формуванні багатства країни, але й створення органами виконавчої влади сприятливих умов для розвитку громадянського суспільства.

Висновок. Здійснений аналіз адміністративної відповідальності за порушення земельного законодавства є свідченням того, що адміністративні порушення норм земельного законодавства є одними із найбільш поширених, а тому питання правового регулювання цих відносин не можливо звести тільки до застосування норм адміністративного та земельного законодавства, необхідно враховувати й інші нормативно-правові акти, які передбачають відповідальність за порушення земельних правовідносин, що у свою чергу передбачає подальше реформування та удосконалення вітчизняного законодавства.

Анотація. В статті досліджуються теоретичні і практичні питання застосування норм адміністративної відповідальності у сфері охорони земельних ресурсів

В статье исследуются теоретические и практические вопросы применения норм административной ответственности в сфере охраны земельных ресурсов.

In the article there is a research of land-legal clashes of applying administrative responsibility in the area of land resources protection

Ключові слова: систематизація законодавства, земельне та адміністративне законодавство, адміністративна відповідальність, правове регулювання, реформування.

Key words: legislation systematization, land and administrative legislation, administrative responsibility, legal regulation, reformation

Література:

1. Семчик В. І. До питання про механізм реалізації права на землю громадянами та юридичними особами: Право України. – 2009. – №9. С.6–10.

2. Андрейцев В.І. Земельне право і законодавство суверенної України: Актуальні проблеми практичної теорії. – К.: Знання, 2005. – 445 с.

3. Пащенко О. М. Розвиток і кодифікація земельного законодавства України: Дис…к.ю.н.12.00.06. – О.: Одеська національна юридична академія, 2001. – 186 с.

4. Проблеми колізій у законодавстві України: Теорія і практика: Автореф. дис. …к.ю.н. 12.00.01. – К.: Інститут держави і права НАН України ім.. В. М. Корецького, 2004, – 20 с.

5. Назаренко Є.В. Систематизація законодавства – шлях до усунення колізій у праві України//Конституція України та проблеми систематизації законодавства. Збірник наукових праць. – К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1999. – С. 22–31.

6. Чеберяк П.А. Звід законів України – завершальний етап систематизації та кодифікації законодавства //Конституція України та проблеми систематизації законодавства. Збірник наукових праць. – К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1999. – С. 22–31.

7. Копєйчиков В. Питання кодифікації законодавства України// Вісник Академії правових наук України. – 1994. – № 2. – С. 44–52.

8. Котюк В.О. Теорія права: Курс лекцій: К.: Вентурі, 1996. – 208 с.

9. Основи теорії держави і права: Навчальний посібник/ За заг.ред. В. П. Пастухова. – К.: 2007. – 150 с.

10. Крегул Ю. І. Адміністративне право України: Практикум: Навч. посіб. – К.: КНТЕУ, 2004. – 191 с.

11. Кодекс України про адміністративні правопорушення// Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1984. – № 51.– Ст.1122.

12. Земельне право України: підручник / За ред. О. О. Погрібного, І. І. Каракаша – К. : «Істина», 2009. – 600 с.

13. Мірошніченко А. М. Юридична відповідальність за земельні правопорушення//Земельне право України. Теорія і практика. – 2007. – №11–12. С. 38–39.

14. Закон України «Про використання земель оборони» від 27 листопада 2003 р. // ВВР України. – 2004. – № 14. – Ст. 209.

15. Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 р.// ВВР України. – 2003. – № 39. – Ст. 350.

16. Закон України «Про охорону земель» від 19 червня 2003 р.// ВВР України. – 2003. – № 39. – Ст. 349.

17. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 р.// ВВР України. – 2003. – № 3-4. – Ст. 27.

18. Закон України «Про планування і забудову територій» від 20 квітня 2000 р. // ВВР України. – 2000. – № 31. – Ст. 250.

19. Закон України «Про землеустрій» від 22 травня 2003 р.// ВВР України. – 2003. – № 36. – Ст. 282.

20. Закон України «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність» від 23 грудня 1998 р. // ВВР України. – 1999. – № 5-6. – Ст. 46.

21. Закон України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 р. // ВВР України. – 1994. – № 27. – Ст. 218.

22. Закон України «Про відповідальність підприємств, їх обєднань, установ і організацій за порушення у сфері містобудування» від 14 жовтня 1994 р. // ВВР України. – 1994. – № 46. – Ст. 411.

23. Проект Кодексу України про адміністративні проступки. Зареєстровано в секторі реєстрації законодавства ВРУ від 27 травня 2003 р. № 1331. – http: //zakon.rada.gov.ua

ЮРИСПРУДЕНЦІЯ. – 2010. – №4 (66). – С.21–26.

Світличний О. П.,

кандидат юридичних наук,

докторант кафедри адміністративного

та фінансового права Національного

університету біоресурсів і

природокористування України

АДМІНІСТРАТИВНИЙ ДОГОВІР ЯК ЗАСІБ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ

Становлення України як демократичної, правової і соціальної держави не можливо без розвитку громадянського суспільства та його нормативного забезпечення. Основні положення адміністративної реформи в Україні покладено в основу здійснення реформування системи державного управління Указом Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22 липня 1998 року [1], які знайшли своє продовження в інших нормативно-правових актах, прийнятих в останній час, в яких акцентувалася увага на розв’язанні заходів про забезпечення додержання прав фізичних та юридичних осіб щодо одержання ними адміністративних послуг на підставі адміністративного договору.

Дослідженню адміністративного договору у різний час приділяли увагу науковці: В.Б. Авер’янов, Д.Н. Бахрах, Ю.П. Битяк, А.І. Єлістратов, Кобалевський В.Н, Колпаков В.К., В. І. Курило та інші, проте специфічні засоби здійснення управлінської діяльності шляхом надання адміністративних послуг та прийняття в останній час нових нормативно-правових актів, які регулюють ці відносин, обумовлюють актуальність цього дослідження.

Метою цієї статті є дослідження проблемних питань, що виникають при застосуванні адміністративного договору як засобу управлінської діяльності, що потребує його наукової розробки та вдосконалення.

В Законі України «Про концепцію загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 21 листопада 2002 року [2], знайшло своє затвердження західної концепції розуміння прав і свобод людини та громадянина.

Основні засади діяльності органів виконавчої влади, спрямованої на створення сприятливих умов для розвитку громадянського суспільства та зміцнення демократії в Україні визначені в Концепції сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства [3].

Новий погляд на сутність адміністративного права у демократичному суспільстві зосереджені на двох основних правових засадах.

Як зазначає В. Б. Авер’янов, у визначенні сутності адміністративного права, поряд з його традиційною «управлінською» характеристикою (котра, і це не слід забувати, залишається важливою), провідне місце повинна зайняти його характеристика як галузі, що встановлює правові засади:

по-перше, якомого повнішої реалізації у сфері публічно-правових відносин прав і свобод людини;

по-друге, дійового захисту цих прав і свобод у разі їх порушення з боку державних органів, їх посадових осіб [4, с.9].

В умовах становлення України як правової держави та громадського суспільства, важливу роль відіграє адміністративний договір, який займає особливе місце в системі державного управління.

По своїй суті більшість адміністративних договорів мають комплексний характер, регулюються нормами різних галузей права, особливе місце серед яких займають норми цивільного, господарського, фінансового, земельного, екологічного права тощо.

Легальне визначення адміністративного договору дається в ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно якої це: адміністративний договір – дво-або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди [5].

Обов’язковою ознакою адміністративного договору, є його застосування відповідним компетентним органом. Застосування терміну «компетентність» на відміну від цивільного договору, де визначальним є «цивільна правоздатність», має правове і вирішальне юридичне значення для визначення суб’єктів органів управління. Виходячи із того, що адміністративний договір є різновидом публічно-правового договору і посідає проміжне місце між актом органу державної влади й договором приватно правного характеру, суб’єктом адміністративного договору є орган державної влади, державні підприємства, установи, організації, органи місцевого самоврядування та інші підприємства, установи, організації яким на виконання закону чи у порядку здійснення делегованих повноважень надано таке право, їх посадові та службові особи, необхідно з’ясувати відмінності адміністративного договору від цивільно-правового.

Підстави виникнення цивільних прав та обов’язків визначені у ст. 11 Цивільного кодексів України [6].

На відміну від цивільного договору адміністративний договір укладається:

1) на підставі адміністративно-правових норм;

  1. у загальнодержавних (публічних) інтересах;
  2. метою є досягнення публічного блага, тоб-то інтересів суспільства;

4) неможливість в односторонньому порядку відмовитися від його виконання;

  1. відсутність форс-мажорних обставин;

6) договір чи його окремі положення не можуть бути визнані конфіденційними.

У деяких випадках необхідною умовою чинності адміністративно-правового договору є його опублікування [5].

Таким чином, одним із важливих чинників розмежування адміністративного договору від цивільного договору, є суб’єкт державно-владних повноважень, який завжди виражає державну волю.

З’ясовуючи відмінності адміністративного договору від цивільно-правового, однією із характерних відмінностей є те, що учасники адміністративного договору «перебувають не в однаковому стані», адже орган управління зберігає владні повноваження адміністративного характеру й разом з тим несе певні зобов’язання перед другою стороною [7, с. 4; 8, с.156].

За відсутності законодавчого унормування порядку надання послуг органами державної влади громадянам та юридичним особам, існує різне визначення поняття «адміністративних послуг» та його співвідношення з іншими суміжними категоріями. Аналіз досліджених джерел дає підстави зазначити на різноманітність вживання і тлумачення поняття адміністративних послуг, особливо в зв’язку з прийняттям нових нормативно-правових актів які регулюють надання державних, у тому числі адміністративних послуг.

В Концепції адміністративної реформи в Україні 1998 р. використовуються поняття «державні та управлінські послуги», які несуть спільне змістовне навантаження. При використанні в однаковій мірі поняття державні та управлінські послуги необхідно виходити із того, що саме через органи державної влади здійснюється реалізація конституційного права фізичних та юридичних осіб на підприємницьку діяльність.

Вони виникають як владно-розпорядчі, імперативно-вольові відносини між суб’єктом владних повноважень та іншими суб’єктами, які у даному випадку виступають об’єктами управління [9, с. 167-168]. З приводу визначення поняття «державні та управлінські послуги» серед науковців немає однозначної думки.

В. Коліушко та В. Тимощук у свій час пропонували шляхом розмежування поняття «державні послуги», які надаються органами виконавчої влади та державними установами й організаціями та «муніципальні послуги», які надаються органами місцевого самоврядування та муніципальними (комунальними) установами та організаціями [10, с. 34-35], що співпадає з Концепцією розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади від 15 лютого 2006 р. схваленій Розпорядженням Кабінету Міністрів України (КМУ) від 15 лютого 2006 р. № 90-р [11].

Залежно від суб’єкта, який надає публічні послуги, у загальних положеннях Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади 2006 р., адміністративні послуги за ознакою суб’єкта розрізняють на державні і муніципальні, як і більшість вчених класифікує їх на державні та муніципальні [12, с. 305].

В схваленій Концепції визначена важлива роль надання саме адміністративних послуг, яка є невід’ємною складовою державних і муніципальних послуг. У той же час, зазначаючи характерні ознаки як державних так й муніципальних послуг, В. Коліушко і В. Тимощук відзначають їх публічний характер, пропонуючи назвати їх «публічні послуги», із яких у свою чергу, в залежності від суб’єкта надання послуг виділити «управлінські послуги» та послуги «не управлінського характеру» [10, с. 31].

Слушною з цього приводу є думка В.Б. Авер’янова, яку ми поділяємо, «що ж стосується адміністративних послуг, то це – самостійний вид публічних послуг (тобто як державних, так і муніципальних) послуг, який виокремлюється на тій підставі, що їх надання обов’язково пов’язане з реалізацією владних повноважень державних органів та органів місцевого самоврядування [4, с.302], при цьому він також зазначає, що виконавча влада, поряд з виконанням інших функцій держави має бути спрямована на надання населенню (фізичним та юридичним особам) багатоманітних управлінських послуг [13, с. 56].

Державні послуги надаються органами державної влади (в основному виконавчої) та державними підприємствами, установами, організаціями, а також органами місцевого самоврядування в порядку виконання делегованих державою повноважень за рахунок коштів державного бюджету.

Муніципальні послуги надаються органами місцевого самоврядування, а також органами виконавчої влади та підприємствами, установами, організаціями в порядку виконання делегованих органами місцевого самоврядування повноважень за рахунок коштів місцевого бюджету.

Важливою складовою як державних, так і муніципальних послуг є
адміністративні послуги.

Адміністративна послуга – результат здійснення владних повноважень уповноваженим суб’єктом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо) [10].

При цьому необхідно звернути увагу на різне змістовне навантаження у визначенні поняття «адміністративна послуга» в постанові КМУ від 17 липня 2009 р. №737 [14].

Адміністративна послуга – це державна послуга, яка є результатом здійснення суб’єктом повноважень щодо прийняття згідно з нормативно-правовими актами на звернення фізичної або юридичної особи адміністративного акта, спрямованого на реалізацію та захист її прав і законних інтересів та/або на виконання особою визначених законом обов’язків (отримання дозволу (ліцензії), сертифіката, посвідчення та інших документів, реєстрація тощо) [14]. Крім адміністративного договору, важливе значення в сфері адміністративних послуг відіграє адміністративний акт.

Адміністративний акт – це прийняте суб’єктом рішення індивідуальної дії, спрямоване на набуття, зміну чи припинення прав та обов’язків особи [14]. Таким чином, приймаючи адміністративний акт, суб’єкт прийняття такого рішення зможе з його допомогою урегулювати конкретні правові ситуації.

За критерієм платності державні, у тому числі адміністративні послуги можуть надаватися на платній і безоплатній основі.

За рівнем встановленими повноважень щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання, поділяються на:

– адміністративні послуги з адміністративним регулюванням ( закони, акти Президента, КМУ та органів виконавчої влади);

– адміністративні послуги з локальним регулюванням ( акти органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування);

– адміністративні послуги зі «змішеним регулюванням) [15, с. 67].

Погоджуючись з вищевикладеним, слід зазначити, що взаємодія органів виконавчої влади щодо надання адміністративних послуг може набувати різних форм. Ці форми залежать від предмету правового регулювання, характеру і сфери надання послуг, що здійснюються відповідно до укладених адміністративних договорів та обсягу повноважень суб’єкта надання адміністративних послуг.

Так взаємодія органів виконавчої влади з інститутами громадянського суспільства може набувати різних форм залежно від цілей і характеру виконуваної роботи, обсягу повноважень суб’єктів, масштабу взаємодії (загальний, регіональний, місцевий рівень).

Таким чином, для правильного використання адміністративних договорів, який би призводив до задоволення потреб суспільства (громадян та юридичних осіб) у якісних послугах, суб’єкту надання адміністративних послуг необхідно знати не тільки предмет правового регулювання адміністративного договору, його функціонування, але й його взаємозв’язок з іншими суб’єктами договірних відносин.

В схваленій Розпорядженням КМУ від 21 листопада 2007 р. №1035-р Концепції сприяння органами виконавчої влади розвитку громадського суспільства, зазначаються, що взаємодія органів виконавчої влади з інститутами громадського суспільства організовується на основі забезпечення рівних можливостей – створення органами виконавчої влади однакових умов для діяльності інститутів, пов’язаної із захистом прав і свобод людини та громадянина, шляхом надання соціальних послуг відповідно до укладених договорів [3].

Як зазначають С.В. Ківалов та Л.Р. Біла, соціальні послуги – це визнання певного статусу, прав особи (призначення пенсії, субсидій) [15, с.67],що на нашу думку значно звужує визначення поняття «соціальні послуги» у розумінні Закону України «Про соціальні послуги» від 19 червня 2003 р.

Соціальні послуги – комплекс правових, економічних, психологічних, освітніх, медичних, реабілітаційних та інших заходів, спрямованих на окремі соціальні групи чи індивідів, які перебувають у складних життєвих обставинах та потребують сторонньої допомоги (далі – особи, що потребують соціальних послуг), з метою поліпшення або відтворення їх життєдіяльності, соціальної адаптації та повернення до повноцінного життя [16], і за своїм змістовним навантаженням значно розширює межі їх застосування.

Невпинні процеси соціально-економічної діяльності потребують розширення надання широкого спектру господарських послуг, а тому за відсутності законодавчого врегулювання питань надання державних послуг, у тому числі адміністративних послуг, заявляється ще один вид – господарських послуг.

Згідно Постанови КМУ «Тимчасовий порядок надання державних, у тому числі адміністративних послуг» від 17 липня 2009 р. №737, надані послуги розмежуються на три різновиди: державні, адміністративні та господарські послуги [14].

При цьому необхідно зазначити, що господарські послуги не належать до державних послуг, і взагалі не передбачають застосування владних повноважень. Широкий спектр використання адміністративного договору, говорить про його універсальний засіб застосування в управлінської діяльності.

В той же час на підставі аналізу вітчизняних джерел, які присвячені адміністративним договорам, необхідно зазначити на різноманітність вживання адміністративного договору. Так відповідно до Угоди між Міністерством охорони здоров’я України та Федеральною службою з нагляду в сфері захисту прав споживачів і благополуччя людини (Російська Федерація) про співробітництво у галузі моніторингу грипу птахів і підготовки до пандемії грипу від 8 грудня 2006 р., статтею 2 цієї Угоди, зазначено, що порядок надання міжнародної технічної допомоги та механізм котролю за використанням наданої допомоги обумовлюється Адміністративним договором, що міститься у Додатку 1 до даної Угоди та є її невід’ємною частиною [17].

З огляду на зміст Угоди, суб’єктами адміністративного договору є уповноважені на підписання цієї Угоди органи державної влади, зі сторони України це – Міністерство охорони здоров’я України, зі сторони Російської Федерації – це Федеральна служба з нагляду в сфері захисту прав споживачів і благополуччя людини, зазначені сторонами адміністративного договору є суб’єкти, що мають державно – владні повноваження. Підписання міждержавною Угоди значно розширює предмет застосування адміністративного договору і потребує наукового дослідження.

Висновок. Аналіз застосування адміністративного договору, на наш погляд дає підстави зробити висновок про розширення меж його застосування, що корінним чином змінює наше уявлення про його правове і змістовне навантаження, а тому залишається чимало проблем які стосуються як практичних питань застосування адміністративного договору, так і створення теоретичних основ його функціонування в нових соціально-економічних умовах. Все це говорить про те, що адміністративний договір є універсальним засобом, використання якого суб’єктами владних повноважень буде здійснюватися все частіше.

Анотація: Дослідження теоретичних та практичних питань застосування адміністративного договору в управлінській діяльності.

Исследование теоретических и практических вопросов применения административного договора в управленческой деятельности.

Research of theoretical and practical matters of applying administrative agreement in the management activity.

Ключові слова: адміністративний договір; управлінська діяльність; державні, адміністративні, соціальні та господарські послуги; предмет застосування.

Література:

1. Указ Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22 липня 1998 р. // zakon.rada.gov.ua.

2. Закон України «Про концепцію загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» ві 21 листопада 2002 року// ВВР України. – 2003. – № 3. – Ст.12.

3. Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства» від 21 листопада 2007 р. N 1035-р.

4. Адміністративне право України. Академічний курс: підручник: у 2 т./ред.кол.: В.Б.Авер’янов (голова). – К.: Видавництво «Юридична думка», 2004. – Т. 1.: Загальна частина – 584 с.

5. Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року// ВВР України, 2005. – № 35-36, № 37. – Ст. 446.

6. Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 року // ВВР України. – 2003. – № 40-44. – Ст.356.

7. Мацькевич М.М. Розвиток питання про адміністративні договори/ Юриспруденція: теорія і практика. № 11(49). – 2008. С.2-6.

8. Адміністративне право України: Підручник/ Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О. В. Дьяченко, та ін.; За ред.. Ю.П. Битяка. – К.: Юрінком Інтер, 2005. – 544 с.

9. Забарний Г. Г., Калюжний Р.А., Терещук О.В., Шкарупа В.К. Адміністративне право: посібник. – К.: Вид. Поливода А.В., 2001. – 194 с.

10. Коліушко І., Тимощук В. Управлінські полуги – новий інститут адміністративного права//Право України. – 2001. – №5. – С.34-35.

11. Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 р. № 90-р// zakon.rada.gov.ua.

12. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч. У двох томах:Том 1. Загальна частина/ Ред.колегія: В.Б.Авер’янов (голова) та ін. – К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2007. – 592 с.

13. Державне управління в Україні: Навчальний посібник/ За заг.ред. В.Б. Авер’янова. – К., 1999. – С.56.

14. Постанова Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо упорядження державних, у тому числі адміністративних послуг» від 17 липня 2009 р. №737. // zakon.rada.gov.ua.

15. Ківалов С.В., Біла Л.Р. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. – 4-е вид., перероб. і доп. – Одеса: Фінікс, 2008. – 388 с.

16. Закон України «Про соціальні послуги» від 19 червня 2003 р.ВВР України. – 2003. – № 45. – Ст.358.

17.Угода між Міністерством охорони здоров’я України та Федеральною службою з нагляду в сфері захисту прав споживачів і благополуччя людини (Російська Федерація) про співробітництво у галузі моніторингу грипу птахів і підготовки до пандемії грипу від 8 грудня 2006 р.

ЮРИСПРУДЕНЦІЯ. – 2010. – №5 (67). – С.38–42.

Світличний О. П.,

кандидат юридичних наук, докторант кафедри

адміністративного та фінансового права

Національного університету біоресурсів і

природокористування України

ПРО ПРИТЯГНЕННЯ ВЛАСНИКІВ (ЗАСНОВНИКІВ) ПІДПРИЄМСТВ ДО ЮРИДИЧНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ

Розглядаючи питання юридичної відповідальності власників підприємств, слід зазначити, що в чинному законодавстві України майже відсутні правові підстави притягнення власників юридичної особи до юридичної відповідальності, що не в повній мірі відповідає практиці діяльності суб’єктів господарських відносин, особливо в умовах фінансової кризи.

Проблемами відповідальності власників (засновників) підприємств та їх правового регулювання під час банкрутства підприємств та їх господарської діяльності в різний час в юридичній і економічній літературі досліджувалася науковцями, юристами та представниками судової гілки влади. Особливо слід відзначити праці та публікації таких фахівців як: К. В. Богатир, Д. М. Притика, Б. М. Поляков, В. С. Щербина та ін., однак сучасний етап суспільно-економічних відносин у нашій країні ставить нові вимоги до діяльності суб’єктів господарювання і особливо відповідальності їх власників (засновників).

Закон України ”Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом” [1] встановлює умови та порядок відновлення платоспроможності суб’єкта підприємницької діяльності–боржника або визнання його банкрутом та застосування ліквідаційної процедури, повного або часткового задоволення вимог кредиторів.

За час дії цього Закону накоплений великий досвід практики його застосування. Все більше тривогу власників підприємств – кредиторів турбує факт неповернення майна від боржників, відповідальності власників підприємств, які не виконують рішення суду щодо сплати боргу чи/або повернення майна та які судом були оголошені банкрутами як відсутні боржники, адже саме інтереси кредиторів часто залишаються без задоволення у зв’язку із відсутністю майна боржника. Адже у разі неповернення такого боргу, саме підприємства–кредитори, несуть непосильний фінансовий тягар такого кредитування. Особливо непосильний тягар у цей час несуть малі підприємства, які є найбільш вразливими в умовах світової фінансової кризи, що нерідко призводить до звільнення працівників та закриття таких підприємств.

Відповідно до чинного законодавства (незалежно від форми власності) малими визнаються підприємства, в яких середньооблікова чисельність працюючих за звітний (фінансовий) рік не перевищує п’ятдесяти осіб, а обсяг валового доходу від реалізації продукції (робіт, послуг) за цей період не перевищує сімдесяти мільйонів гривень.

Суб’єктами господарювання згідно ст. 55 ГК України [2] визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов’язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов’язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством.

Суб’єктами господарювання є господарські організації – юридичні особи, громадяни створені відповідно до ст. ст. 50, 83 ЦК України [3] які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані в установленому законом порядку.

Згідно ст. 56 ГК України суб’єкт господарювання може утворюватися за рішенням власника (власників) майна або уповноваженого ним (ними) органу, а у випадках, спеціально передбачених законодавством, також за рішенням інших органів, організацій і громадян шляхом заснування нового, реорганізації (злиття, приєднання, виділення, поділу, перетворення) діючого (діючих) суб’єкта господарювання з додержанням вимог законодавства. З огляду на норму закону вбачається, що власник майна безпосередньо своїм рішенням утворює суб’єкт господарювання, тобто виконує основну роль на даному етапі. Чинне законодавство розділяє роль власника майна в управлінні створеним суб’єктом господарювання та його відповідальність за зобов’язаннями цього суб’єкта. Норми ст. 96 ЦК України говорять про те що учасник (засновники) юридичної особи не відповідає за зобов’язаннями юридичної особи, а юридична особа не відповідає за зобов’язаннями її учасника (засновника), крім випадків, встановлених установчими документами та законом.

Згідно ст. 354 ЦК України у випадках передбачених законом, майно шляхом конфіскації може вилучатися у власника за рішенням суду у вигляді санкції за вчинений злочин чи інше правопорушення. Ця міра відповідальності може застосовуватися до власника як міра адміністративного стягнення, але конфіскація, як міра покарання може також застосовуватися як міра кримінального покарання (ст. ст. 51-52, 59 Кримінального кодексу).

Аналіз Закону України ”Про господарські товариства”, який дії з 19 вересня 1991 року, має дуже багато правових колізій та протиріч і на сьогодні не відповідає реаліям наших днів. Розглядаючи питання відповідальності власників господарських товариств слід зазначити, що вищезазначеним Законом, в залежності від виду товариств, передбачена і різна відповідальність їх власників (засновників). З огляду на судову практику, саме господарські товариства, а саме товариства з обмеженою відповідальністю складають значну кількість підприємств-боржників, тому саме їм ми приділяємо увагу у цій статті.

Згідно ст. 24 цього Закону акціонерним визнається товариство, яке має статутний капітал, поділений на визначену кількість акцій рівної номінальної вартості, і несе відповідальність за зобов’язаннями тільки майном товариства, в той час як акціонери відповідають за зобов’язаннями товариства тільки в межах належних їм акцій, а у випадках, передбачених статутом, акціонери, які не повністю оплатили акції, несуть відповідальність за зобов’язаннями товариства також у межах несплаченої суми.

Згідно ст. 50 Закону, товариством з обмеженою відповідальністю визнається товариство, що має статутний капітал, розділений на частки, розмір яких визначається установчими документами.

Учасники товариства несуть відповідальність в межах їх вкладів, а учасники товариства, які не повністю внесли вклади, несуть солідарну відповідальність за його зобов’язаннями у межах вартості невнесеної частини вкладу кожного з учасників, тоді як учасники товариства з додатковою відповідальністю солідарно несуть додаткову (субсидіарну) відповідальність за його зобов’язаннями своїм майном у розмірі, який встановлюється статутом товариства і є однаково кратним для всіх учасників до вартості внесеного кожним учасником вкладу. У разі визнання банкрутом одного з учасників його відповідальність за зобов’язаннями товариства розподіляється між іншими учасниками товариства пропорційно їх часткам у статутному капіталі товариства.

Норма ст. 65 Закону визначає граничний розмір відповідальності учасників, яка передбачається установчими документами товариства. На нашу думку норми ст. ст. 24, 50 Закону щодо відповідальності учасників товариства, які не повністю оплатили акції або учасників товариства з додатковою відповідальністю, які солідарно несуть додаткову (субсидіарну) відповідальність за його зобов’язаннями своїм майном у розмірі, який встановлюється статутом товариства, повинні бути чіткі визначені в нормах Закону.

Із проведеного правового аналізу норм Закону України ”Про господарські товариства”, ГК України та ЦК України не зовсім зрозуміло, яку саме відповідальність несуть учасники господарських товариств, а тому на практиці ми бачимо, що норми згаданого Закону часто застосовуються від ухилення вимог кредиторської заборгованості, а винних осіб, як правило власників таких підприємств – неможливо притягнути до юридичної відповідальності.

У разі заборгованості, підприємство кредитор звертається до боржника у порядку ГПК України [4] шляхом направлення претензії щодо урегулювання досудового спору. Порядок і строки розгляду претензії визначені ст. 7 ГПК, згідно якої претензія розглядається в місячний строк, який обчислюється з дня одержання претензії, а у випадках, коли обов’язковими для обох сторін правилами або договором передбачено право перепровірки забракованої продукції (товарів) підприємством-виготовлювачем, претензії, пов’язані з якістю та комплектністю продукції (товарів), розглядаються протягом двох місяців. І хоча чинне законодавство передбачає безпосереднє звернення з позовом до господарського суду про стягнення боргу без направлення претензії, в цілому це не завжди вирішує проблеми повернення заборгованості від боржника. Як приклад, по справі № 13/363 Господарського суду м. Києва [5], суд задовольнив позовні заяви кредитора щодо стягнення заборгованості та видав Наказ. Кредитор, на виконання Рішення господарського суду звернувся до відповідного органу державної виконавчої служби про стягнення з боржника на користь кредитора суми заборгованості. Державна виконавча служба, керуючись статтями 3, 18, 24, 25 Закону України ”Про виконавче провадження” [6] відкриває виконавче провадження.

За час підготовки до розгляду судової справи і отримання Наказу господарського суду проходить декілька місяців і за цей час боржник, який не бажає повернути майно чи сплатити борг, має всі можливості змінити місце знаходження, відчужити чи іншим способом відступити своє майно і не нести ніякої юридичної відповідальності. Виникає питання?, як бути з майном, яке кредитор надав боржнику для здійснення певних господарських дій і яке не є власністю боржника. Наприклад, боржник реалізує товар кредитора споживачам і не сплачує грошей за товар або не повертає товар кредиторові. На практиці довести вину власника підприємства чи/або його виконавчого органу в злому умислі, дуже проблематично. І знаючи це, сприятливі ділки порушують не тільки конституційні основи правового господарювання, але і право власності осіб різних форм власності, яке є непорушним.

Останній приклад, справи що розглядалися Київським апеляційним судом до Чернігівських підприємств: ”Союз-Лідер” р. [7]; ”Чернігівпродтовари” [8], коли апеляційне оскарження здійснювалося тільки з метою затягнути час і несплати кредиторам близько 80 млн. грн. Яскравим прикладом умисної несплати боргу, це позови багатьох підприємств до ТОВ ”О’кей Україна”, що розглядалися і розглядаються у Господарському суді м. Києва, щодо невиконання останнім договірних зобов’язань та несплати заборгованості [9]. Тільки по експертним оцінкам кредиторська заборгованість ТОВ ”О’кей Україна” становить більше одного млрд. грн. Крім того, у таких підприємств, крім статутного капіталу, майже відсутнє власне майно, інше орендується.

На нашу думку, якщо власник (засновник) підприємства контролює господарську діяльність свого підприємства та своєчасно вживає заходи для запобігання фінансової кризи підприємства і сам не створює таких передумов, таке підприємство буде платоспроможним і не дійде до стадії банкрутства за відсутності майнових активів, адже банкрутство є останнім заходом, коли власник не може вжити заходів для відновлення платоспроможності підприємства. Так повинно бути, але насправді все буває по іншому. Власники (засновники) підприємств або зовсім не цікавляться його справами, або роблять це формально та несвоєчасно, або з певним умислом, коли за рахунок інших підприємств вони вирішують свої власні проблеми, а добросовісним власникам (засновникам) підприємств завдається значна матеріальна та моральна шкода.

Ст. 614 ЦК України встановлено, що особа, яка порушила зобов’язання, несе відповідальність за наявності її вини (умислу або необережності), якщо інше не встановлено договором або законом. У разі, якщо особа є невинуватою, вона повинна довести, що вжила всіх залежних від неї заходів щодо належного виконання зобов’язання. Відсутність своєї вини доводить особа, яка порушила зобов’язання і, хоча ЦК України не містить визначення вини, але в ч. 1 ст. 614 ЦК зазначено, що вина може бути встановлена законом. Виною, згідно ст. 23 КК України визнається психічне ставлення особи до вчинюваної дії чи бездіяльності та її наслідків, виражене у формі умислу або необережності. На нашу думку, такий злочин може здійснюватися шляхом:

– легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом (ст. 209 КК);

– приховування стійкої фінансової неспроможності (ст. 220 КК);

– незаконних дій у разі банкрутства (ст. 221 КК) [10].

Доведення факту злочину, підвідомчі правоохоронним органам, а тому ефективність правових відносин у сфері господарювання залежить від ефективності діяльності правоохоронних органів у цій сфері.

Ст. 6 Закону України ”Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом” надає кредитору можливість звернення до суду щодо порушення справи про банкрутство господарським судом, якщо безспірні вимоги кредитора (кредиторів) до боржника сукупно складають не менше трьохсот мінімальних розмірів заробітної плати, які не були задоволені боржником протягом трьох місяців після встановленого для їх погашення строку. Як бачимо і тут Закон встановлює певні правила гри, які безумовно не на користь кредитора. Як зазначає М. Бурбика, ”арбітражні керуючі використовують норми закону, що встановлюють першочерговість погашення витрат, пов’язаних з провадженням у справі про банкрутство та роботою ліквідаційної комісії, у своїх інтересах, отримуючи максимальний зиск. Вимоги ж кредиторів залишаються незадоволеними” [11, с.16].

Таким чином, подання заяви до господарського суду щодо порушення справи про банкрутство не є гарантією повернути власнику своє майно, враховуючи, що діяльність Державної виконавчої служби визиває багато нарікань. При цьому необхідно зазначити, що підставами для припинення діяльності фермерського господарства загальні. Проте, відповідно до ч. 3 ст. 36 Закону України «Про фермерське господарство», зазначено, що у разі припинення діяльності фермерського господарства до закінчення терміну надання господарству податкових пільг господарство сплачує до бюджету за весь період його діяльності суму податку, обчислену в розмірі, встановленому для фермерського господарства, крім випадків, передбачених ч. 4 ст. 34 цього Закону (членам фермерського господарства та особам, які працюють у ньому за трудовим договором (контрактом), призначені пенсії виплачуються у повному розмірі без урахування одержуваного заробітку (доходу), та викупу земельної ділянки для суспільних потреб чи примусового відчуження її з мотивів суспільної необхідності [12].

Як бачимо, ліквідація фермерського господарства шляхом банкрутства має певні особливості і це необхідно враховувати при його ліквідації.

Підсумовуючи вищевикладене, хочемо зазначити, що аналіз судової практики та чинного законодавства, свідчить, що недобросовісні власники суб’єктів господарювання, використовуючи правові колізії чинного законодавства та неефективність судової та правоохоронної системи зовсім не несуть ніякої юридичної відповідальності за зобов’язаннями створеної ними юридичної особи, а в окремих випадках така відповідальність нібито є, але вона не гарантує юридичної відповідальності власників (засновників) підприємств і не тільки їх, а тому чинне законодавство в цьому напрямі потребує суттєвого удосконалення.

Анотація: присвячена вирішенню важливого питання, юридичній відповідальності засновників(власників) підприємств.

Статья посвящена решению важной проблеме, юридической ответственности учредителей (собственников) предприятий.

The article is dedicated to solution of a very important problem, legal responsibility of the founders (owners) of the enterprise.

Ключові слова: юридична відповідальність, власники(засновники) підприємств, банкрутство.

Список використаних джерел:

1. Закон України ”Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом ”// Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 49. – Ст.683.

2. Господарський кодекс України// Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 18-22. – Ст. 144.

3. Цивільний кодекс України// Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 40-44. – Ст. 356.

4. Господарський процесуальний кодекс України // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 6. – Ст.56.

5. Справа № 13/363// Архів Господарського суду м. Києва. – 2007.

6. Закону України ”Про виконавче провадження”// Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 24. – Ст.207.

7. Справа №10/61// Архів Господарського суду Чернігівської області. – 2009.

8. Справа №2/49// Архів Господарського суду Чернігівської області. – 2009.

9. Справа №35/580// Архів Господарського суду м. Києва. – 2009.

10. Кримінальний кодекс України // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – №25-26. – Ст.131.

11. Бурбика М., ”Прокурорський нагляд у сфері банкрутства”/ Юридичний Вісник України. – 3-16 травня 2008. – № 18-19.

12. Закон України ”Про фермерське господарство”// Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 45. – Ст. 363.

ЮРИСПРУДЕНЦІЯ. – 2010. – №7 (69). – С.21–26.

УДОСКОНАЛЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПРОЦЕДУР МЕХАНИЗМ РЕАЛІЗАЦІЇ УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

Світличний О. П.,

кандидат юридичних наук,

докторант кафедри адміністративного

та фінансового права Національного

університету біоресурсів і

природокористування України

Сьогодні право людини і громадянина повинно стати одним із центральних ланцюгів державного і правового життя, яке є одним із важливих інститутів конституційного і міжнародного права. Це обумовлено тенденціями демократизації державного управління, взаємовідносин між суб’єктами публічної влади, бажанням держави використовувати різноманітні засоби для оптимізації своєї діяльності і реалізації суспільних інтересів.

Право на захист прав і свобод людини і громадянина гарантується Конституцією України та низькою міжнародно-правових актів.

З прийняттям Закону України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року», держава Україна взяла на себе обов’язок дотримуватися і захищати права та свободи людини, проголошені в Конвенції, а визнання Україною юрисдикції Європейського суду з прав людини, надає право кожному громадянину України, у разі порушення його прав і свобод звернутися до цього поважного суду із позовом до держави Україна [1].

Оскільки, як зазначає В. Б. Авер’янов Конституція України вимагає переходу від ідеології панування держави над людиною до нової ідеології – служіння держави інтересам людини, то ця нова ідеологія має пройти червоною ниткою у змісті адміністративного права [2, с. 9].

Це пояснюється комплексом політико-правових заходів, що полягають у структурних, функціональних та державно-службових перетвореннях, насамперед у сфері виконавчої влади, з метою перетворення її з владно-репресивного механізму на організацію, що служить суспільству, і створення на цій основі ефективної системи державного управління [3, с.5].

Інститут надання адміністративних послуг є недостатньо дослідженим,і поки не має належного як готового теоретичного обґрунтування так і законодавчого забезпечення, тому проблема надання адміністративних послуг у сфері діяльності органів публічної є дуже гострою.

Дослідженню надання адміністративних послуг тільки в останній час приділялася увагу такими науковцями як, В.Б. Авер’янов, Д.Н. Бахрах, Ю.П. Битяк, В.І. та ін. Тільки в останні роки вивченню адміністративного договору, як одного із специфічних засобів здійснення управлінської діяльності органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування були присвячені кандидатські дисертаційні роботи: С. С. Скворцова «Адміністративний договір як засіб управлінської діяльності», Г.М. Писаренка «Адміністративні послуги: організаційно-правові аспекти», докторська дисертація В. І. Курила «Адміністративні правочини у сільському господарству України» тощо.

Метою цієї статті є дослідження проблемних питань, що виникають при застосуванні адміністративного договору як засобу управлінської діяльності, що потребує його наукової розробки та вдосконалення.

На наше переконання, без врахування інтересів суспільства і у першу чергу захисту прав і свобод людини і громадянина, що визначають зміст та спрямованість діяльності держави, подальший шлях до цивілізованої Європи, неможливий.

Держава повинна захищати інтереси індивіда за умов гарантування достатнього захисту суспільних інтересів [4, с.83]. Дійсно, щоб збагнути ці істини достатньо вчитатися у зміст основних міжнародно-правових актів з прав людини.

Держава – це складний механізм, який все більше ускладнюється. Регулювання його можливе лише відповідним інструментом, яким є право, правові норми та інститути. І чим складнішим є механізм, тим тоншим має бути інструмент [5, с.11].

З цього приводу в юридичній літературі є сталою точка зору, що призначення права полягає у здатності регулювати суспільні відносини, бути волею державної влади [6, c. 22]. Саме за допомогою права регулюються відносини суспільства та держави і окремі сфери життя індивіда. В той же час, будучи регулятором соціального життя, право вступає у дію там, де не спрацьовують моральні, релігійні норми, інші засоби впливу на індивідів [ 7, c. 25].

Проте, найбільш яскраво останнє проявляється в адміністративному праві, в якому були і залишаються основними відносини, побудовані на засадах типу «влада-підпорядкування» (імперативний або адміністративно-правовий метод правового регулювання), прихильниками такої точки зору зокрема є Ю. П. Битяк, З. С. Гладун,  А. Ф. Мельник, С. В. Ківалов та інші [8, с. 22; 9, с. 90; 10, с. 34; 11, с. 28].

Отже, публічно-правові риси адміністративного права повною мірою характеризують державно-управлінські відносини, які є владно-підпорядкованими, основою таких відносин завжди є влада і саме в діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування найбільшою мірою проявляються владні відносини.

Такі відносини, як зазначає Б. П. Курашвілі, притаманні для будь-якої держави [12, c. 78]. Вони виникають як владно-розпорядчі, імперативно-вольові відносини між суб’єктом публічного управління та об’єктами управління [13, c. 167-168].

Враховуючи, що адміністративне право регулює величезне коло суспільних відносин, які виникають в результаті владної діяльності органів так званої публічної адміністрації – органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, в ході якої здійснюється надання адміністративних (державних) послуг фізичним та юридичним особам.

Адміністративні договори між органами виконавчої влади і недержавними утвореннями покликані вирішувати проблему узгодження між ними вирішення питань, насамперед у галузі соціальних відносин тощо [2, c. 292].

Вирішуючи ці та інші проблемні питання сторони зобов’язані все частіше звертатися до договірних відносин, правовою підставою таких договірних відносин є перш за все адміністративно-правові норми.

В частині 5 ст. 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» прямо говориться, що «для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації». Ст. 14 цього Закону передбачає також передачу місцевим державним адміністраціям повноважень «інших органів», крім можливості делегування повноважень органів виконавчої влади вищого рівня і повноважень органів місцевого самоврядування [14].

Ст. 1 постанови Кабінету Міністрів України (КМУ) «Про заходи щодо упорядження державних, у тому числі адміністративних послуг» від 17 липня 2009 р. №737, також в сказано, що послуги, що надаються органами виконавчої влади, державними підприємствами, установами та організаціями в порядку виконання ними делегованих державою згідно з нормативно-правовими актами повноважень, а також послуги, що надаються іншими підприємствами, установами та організаціями, яким делеговані закріплені згідно з нормативно-правовими актами за органами виконавчої влади повноваження щодо їх надання, належать до державних послуг [15].

Отже, можна констатувати, що договірні форми діяльності органів управління місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування сьогодні пов’язуються не лише з їх господарським (цивільно-правовим) регулюванням, а також з наданням адміністративних послуг, саме через адміністративний договір.

Крім, того необхідно звернути увагу на такий важливий аспект публічно-правових договорів, вони слугують ефективним засобом здійснення державного управління і, використовуються органами державного управління перш за все з метою впливу на суспільні відносини, сприяють належній організації і функціонування державного управління.

Адміністративний договір є також одним із способів захисту прав і свобод людини і громадянина, що використовується в правотворчій та правозастосовній діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, розвитку питання якого все частіше приділяють увагу науковці.

Як зазначає О.І. Харитонова, у вітчизняній науці адміністративного права адміністративний договір є категорією недостатньо дослідженою, такою, що проходить процес становлення і тому потребує подальшого дослідження фахівцями як адміністративного, так й інших галузей права [2, с. 293].

Питанню дослідженню адміністративного договору приділяється значна увага, що обумовлено використанням його в практичній діяльності органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, невирішених спірних питань як з наукової так і з практичної точок зору.

Загальновідомо, що адміністративно-правове регулювання діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування пов’язане з Концепцією адміністративної реформи в Україні [16],без удосконалення правового механізму реалізації повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що є однією з найважливіших складовихадміністративної реформи, не можлива подальша її реалізація, яка здійснюється на підставі нормативно-правових актів.

Одним із найважливіших складових надання адміністративних послуг є стандарти якості їх надання. Стандарти їх надання передбачені в постанові КМУ «Про заходи щодо упорядження державних, у тому числі адміністративних послуг» від 17 липня 2009 р. №737, відповідно до якої, адміністративні послуги надаються згідно із стандартами, що затверджуються суб’єктами відповідно до їх повноважень з урахуванням Методичних рекомендацій з розроблення стандартів адміністративних послуг, затверджених Мінекономіки. Бюджетні установи, яким делеговані закріплені згідно з нормативно-правовими актами за органами виконавчої влади повноваження щодо надання адміністративних послуг, надають такі послуги згідно із стандартами, затвердженими органами виконавчої влади, що делегували такі повноваження.

Суб’єкти, що надають державні, у тому числі адміністративні послуги на постійній основі, забезпечують:

розміщення на стендах та офіційних веб-сайтах інформації про надання державних, у тому числі адміністративних послуг;

переліки послуг та розміри плати у разі надання їх на платній основі,
розпорядок роботи;

прізвища і посади відповідальних осіб із зазначенням контактних телефонів та адрес електронної пошти;

перелік необхідних документів щодо отримання послуг;

строки надання послуг;

надання роз’яснень з питань, що стосуються послуг [17] .

При цьому необхідно звернути увагу, що відповідно до вищеназваної постанови КМУ, суб’єкти подають інформацію про надання державних, у тому числі адміністративних послуг Головдержслужбі для внесення її до Реєстру державних та адміністративних послуг. Порядок і форма подання такої інформації визначаються Головдержслужбою.

Контроль за додержанням цього Тимчасового порядку та інших актів законодавства з питань надання державних, у тому числі адміністративних послуг здійснюється ГоловКРУ, ДПА і Держцінінспекцією в межах їх повноважень.

На нашу думку важливою складовою стандартних послуг є також: роз’яснення законодавства та інших нормативно-правових актів, які регулюють відносини заявника й органа надання послуг; порядок і спосіб інформування особи, що звернулася за наданням послуг; зазначення підстав у разі відмови заявнику у наданні послуги; умови і порядок розірвання договору та правові наслідки припинення договірних відносин.

С. С. Скворцов у своєму дисертаційному дослідженні питання виникнення, зміни і припинення адміністративно-договірних відносин пов’язує з поняттям юридичних фактів. На його думку для подолання проблем, пов’язаних з термінологією, запропоновано процес виникнення, зміни, припинення адміністративно-договірних правовідносин у рамках позитивного управлінського процесу іменувати адміністративно-договірним провадженням, що підкреслює сприйняття адміністративного договору насамперед як результату дії адміністративно-процесуальних норм. Провадження запропоновано структурно зобразити у вигляді сукупності процедур, кожна з яких складається зі стадій (у даному випадку доцільно говорити про послідовність дій) і має в основі сукупність юридичних фактів [18, с.17].

Як показує практика, в багатьох випадках суб’єкти надання адміністративних послуг недостатню увагу приділяють адміністративним процедурам.

На це зокрема звертають увагу С. В. Ківалов і Л. Р. Біла, на їх думку слід звернути увагу на процедуру щодо надання адміністративних послуг, яка є різновидом адміністративної процедури і складається із таких стадій: подання заяви та прийняття її до розгляду державним органом або посадовою особою; розгляд заяви; вибір відповідних матеріальних норм; винесення рішення; оскарження рішення; виконання рішення [19, с. 67].

В.І. Курило досліджуючи надання адміністративних послуг у галузі сільського господарства зазначає, що стандарти якості адміністративних послуг обов’язково повинні відповідати критеріям і мають характеризуватися результативністю, своєчасністю, доступністю, зручністю, відкритістю, повагою до особи, професійністю. При цьому він відмічає, що надання адміністративно-виконавчих послуг взагалі, і у сільському господарстві зокрема, пов’язане із дотриманням певної документарної (процесуальної) форми [20, с.245].

Цілком погоджуючись із вищевикладеними підходами, до вищевикладених процедур надання адміністративних послуг, на нашу думку, необхідно включити такі важливі стадії як: реєстрація заяви; прийняте рішення по заяві; призначення виконавця; порядок і форми контролю за виконанням і наданням послуг. В необхідних випадках, в залежності від предмету надання послуг, можливий особистий прийом заявника посадовою особою.

Така адміністративна процедура надає особам звернення відкритість, передбачуваність надання послуг і, на наше глибоке переконання сприяє не тільки ефективності але й демократичності їх надання.

Таким чином можна констатувати, що адміністративна процедура являє собою нормативно врегульований порядок здійснення уповноваженим суб’єктом права дій щодо реалізації конституційних прав заявника відповідно до законів та нормативно-правових актів.

Слід зазначити, що в багатьох зарубіжних країнах адміністративні процедури закріплені на нормативному рівні. Зокрема, в США в 1946 р. прийнятий Закон про правила адміністративної процедури, зміст якого це регулювання порядку інформування громадян про діяльність адміністрації, порядку адміністративної нормодіяльності і судової діяльності відповідних установ. Багато штатів в США мають свої закони про адміністративні процедури. В Німеччині також діє Закон про адміністративні процедури 1976 р., в Швейцарії – Федеральний Закон про адміністративних процедурах 1968 р., в Іспанії – Закон про правовий режим адміністрацій і загальній адміністративній процедурі 1992 р. Закони про адміністративні процедури діють також в Австрії (1928 р.), Польщі (1930 р., 1960 р.) і багатьох других.

Із країн Співдружності Незалежних держав найбільшого успіху досяг Кахастан, де діє Закон «Про адміністративні процедури» 2000 р., аналогічний Закон прийнятий у 2004 р. в Кіргізії. В Белорусії, Указом Президента Республіки від 16 березня 2006 р. затверджений перелік адміністративних процедур, що виконуються державними органами у разі звернення громадян за отриманням довідок або інших документів [21, с. 5].

Досліджуючи питання договірних відносин, російський вчений Т. Г. Калиниченко, відносить їх до особливих видів договорів, які на його погляд є різновидом публічних договорів. Необхідно також звернути увагу на те, що однією із новел нового Цивільного кодексу Російської Федерації є публічний договір (ст. 426 ЦК РФ). Цей договір являє собою особливий тип договорів, так як він не регулює якісь або визначений вид діяльності, а охоплює різні види цивільно-правових договорів [22, с. 127-130].

Законодавче врегулювання адміністративних процедур і, у першу чергу процедур щодо надання адміністративних послуг, неможливо без належного процесуального забезпечення, а тому ще одним проблемним питанням є правове врегулювання надання адміністративних послуг, а саме його процесуальне забезпечення.

Правове регулювання адміністративного договору може здійснюватися в Адміністративно-процедурному кодексі України, що перебуває у стадії розгляду Верховною Радою України, який з поміж іншого визначатиме процедуру надання адміністративних послуг.

З метою надання адміністративних послуг необхідно на законодавчому рівні закріпити стандартні процедури надання державних послуг органами державної влади та органами місцевого самоврядування, враховуючи, що Закон України «Про звернення громадян» [23] залишає поза увагою звернення юридичних осіб і не відіграє роль загального регулятора суспільних відносин щодо надання адміністративних послуг, а тому цілком підтримуємо авторів Адміністративно-процедурного кодексу України щодо прийняття його Верховною Радою України.

Таким чином, можна констатувати, що на сучасному етапі розвитку української державності продовжується пошук нових, найбільш раціональних та ефективних форм удосконалення управлінського механізму у сфері публічної влади. Адміністративний договір і пристосований до того, щоб враховувати особливість умов і процеси розвитку публічних відносин в реальних умовах сьогодення. Саме адміністративний договір може бути активно включений в механізм державного управління, але безумовно, в дозованому вигляді, що потребує як наукового обґрунтування так і практики його застосування.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ:

1.Закон України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, Першого протоколу та протоколів №2,4,7 та 11 до Конвенції» від 17 липня 1997 року//Відомості Верховної Ради. – 1997. – №40. – Ст.263.

2. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч. У двох томах:Том 1. Загальна частина/ Ред.колегія: В.Б.Авер’янов (голова) та ін. – К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2007. – 592 с.

3. Адміністративна реформа для людини (науково-практичний нарис)// За заг. ред. І. Б. Коліушка. – К.: Факт, 2001. – 72 с.

4. Конституційне право зарубіжних країн: Навч. посібник/ М.С Горшеньова, К.О. Закоморна, В.О. Ріяка та ін.; За заг. ред. В.О. Ріяки. – 2-е вид., допов. І перероб. – К.: Юрінком Інтер, 2004, 2004. – 544 с.

5. Маляренко В. До питання доктрини кримінальної юстиції в Україні //Право України. – 2009. – №2. – С.11.

6. Патей-Братасюк М. Г. Філософія права : курс лекцій / Марія Григорівна Патей-Братасюк. – Тернопіль : Вид-во ЛІДЕР, 2002.– 131 с.

7. Теорія держави і права : навчальний посібник/ Авт.-упоряд. В. В. Галунько, Г. О. Пономаренко, В. К. Шкарупа; за ред. В. К. Шкарупи. – Херсон : Вид-во ВАТ ХМД, 2008. – 280 с.

8. Адміністративне право України : підруч. / Битяк Ю.П., Богуцкий В.В., Гаращук В.М. та ін. за ред. Ю. П. Битяка. – Харків : Право, 2001. – 528 с.

9. Гладун З. С. Адміністративно-правове регулювання охорони здоров`я населення в України : [монографія] / Зіновій Степанович Гладун. – К. : Юрінком Інтер, 2007. – 720 c.

10. Державне управління : навчальний посібник /Мельник А. Ф., Оболенський О. Ю., А. Ю. Васина та ін.  за ред. А. Ф. Мельника. – К. : Знання-Прес. 2003. – 343 с.

11. Ківалов С. В. Адміністративне право України : навч.-метод. посіб. / С. В. Ківалов, Л. Р. Біла. – Одеса : Юридична література, 2002. – 312 с.

12. Курашвили В.Б. Очерк теории государственного управления. – М.: «Наука», 1998. – 294 с.

13. Забарний Г.Г., Калюжний Р.А., Шкарупа В.К., Адміністративне право України : навчальний посібник. – К.: Вид. Паливода А.В., 2003. – 212 с.

14. Закон України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 року //Відомості Верховної Ради. – 1999. – №20-21. – Ст.190.

15. Постанова Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо упорядження державних, у тому числі адміністративних послуг» від 17 липня 2009 р. №737. // zakon.rada.gov.ua.

16. Указ Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22 липня 1998 р. // zakon.rada.gov.ua.

17. Тимчасовий порядок надання державних, у тому числі адміністративних послуг/Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2009 р. №737. // zakon.rada.gov.ua.

18. Скворцов С.С. Адміністративний договір як засіб управлінської діяльності: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.07. Нац. Ун-т внутр. справ. – Х., 2005. – 27 с.

19. Ківалов С. В., Біла Л. Р. Адміністративне право України/ Навчально-методичний посібник. – 4-е вид., перероб. і доп. – Одеса: Фінікс, 2008. – 388 с.

20. Курило В.І. Адміністративні правочини у сільському господарстві України:сучасна парадигма: Монографія/За заг. ред. В.К. Шкарупи. – К.: Магістр – XXI сторіччя, 2007. – 312 с.

21. Барциц И. Н. «Приоритетные направления совершенствования административных процедур» // Государство право. – 2008. – №3. – С. 5-11.

22. Калиниченко Т. Г. Договорные отношения в водном праве// Аграрное и земельное право. – 2006. – №1. – С. 127-133.

23. Закон України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 року//Відомості Верховної Ради. – 1996. – №47. – Ст.256.

Анотація: В статті розглядаються питання удосконалення надання адміністративних послуг органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

В статье рассматриваются вопросы совершенствования предоставления административных услуг органами государственной власти и органами местного самоуправления.

In the article there are considered the matters of improving provision of the administrative services by government authorities and local authorities..

Ключові слова: адміністративний договір, адміністративні послуги, адміністративна процедура, стандарти надання послуг.

Підприємництво, господарство і право. – 2010. – №8 (176). – С.16–19

ЩОДО ВДОСКОНАЛЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ У СФЕРІ ЗЕМЕЛЬНИХ ПРАВОВІДНОСИН

LEGAL ASPECTS IMPROVING EFFECTIVENESS OF PROVIDING ADMINISTRATIVE SERVICES IN THE AREA OF LAND LEGAL RELATIONSHIP

Олександр Світличний,

кандидат юридичних наук,

докторант кафедри адміністративного

та фінансового права Національного університету

біоресурсів і природокористування України

Проблема надання якісних адміністративних послуг у сфері земельних відносин є однією з найбільш гострих для органів державної влади. На сьогодні, діюча система адміністративних послуг є не досить ефективною, має багато правових колізій і такою, що потребує контролю їх надання з боку вищих органів виконавчої влади.

Про важливість удосконалення надання адміністративних послуг говориться в постанові КМУ №486 «Про утворення Комісії з питань удосконалення порядку надання державних та адміністративних послуг» від 20 травня 2009 р. [1]. Згідно ст. 3 цієї постанови основними завданнями Комісії є забезпечення координації дій центральних органів виконавчої влади з метою удосконалення порядку надання державних та адміністративних послуг такими органами, підприємствами, установами та організаціями, які належать до сфери їх управління. Слід зазначити, що тільки на протязі 2009 року вищими органами виконавчої влади було прийнято ряд нормативно-правових актів щодо покращення надання адміністративних послуг в цілому і, у тому числі у сфері земельних відносин.

Прикладом вирішення питань у разі незадоволення одним із суб’єктів надання державних послуг може слугувати підпункт 8 пункту 10 «Положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти», затвердженого постановою КМУ від 17 жовтня 2008 р. № 921 [2], згідно якого Міністерство економіки України видало наказ № 65 «Про затвердження Порядку розгляду скарг, поданих учасниками до моменту укладення договору про закупівлю» від 30 січня 2009 р. [3], із внесеними змінами на підставі наказу №1125 Міністерства економіки України від 13 жовтня 2009 р. [4].

Згідно цього наказу, будь-який учасник укладення договору про закупівлю, у разі порушення замовником вимог законодавства у сфері державних закупівель або неправомірність рішень, дій чи бездіяльності замовника, може оскаржити рішення, дії або бездіяльність замовника до Мінекономіки, а останній приймає протягом 20 робочих днів з дня отримання скарги обґрунтоване рішення по скарзі.

Оцінюючи ефективність роботи органів публічної влади у сфері надання адміністративних послуг можна зазначити, що вони, у переважній більшості не враховують відповідних нормативних актів щодо надання громадянам України якісних адміністративних послуг, які б відповідали їх вимогам.

Проблема ефективності є основною проблемою функціонування будь-якого інституту, зокрема адміністративного права. У своїй загальній формі ефективність як соціальне явище відображає співвідношення між людською діяльністю та її наслідками. За такого об’єктивного змісту ефективність є оціночною категорією[ 5, c. 93].

В практичній діяльності надання адміністративних послуг, громадяни стикаються начебто з ефективністю, яка забезпечує їх вирішення, проте співвідношення нормативного забезпечення і фактичний результат їх отримання не завжди співпадають, що не йде на користь забезпечення суб’єктивних прав суб’єктів отримання таких послуг так і суспільству в цілому.

Наприклад, в своїх ухвалах про порушення провадження у справах господарські суди зобов’язують надати позивачу довідку від органу статистики або державного реєстратора про знаходження відповідача в Єдиному реєстрі юридичних та фізичних осіб – підприємців (ЄДРПОУ) [6].

На виконання ухвали господарського суду, орган статистки надає суб’єкту звернення платні адміністративні послуги про знаходження відповідача у ЄДРПОУ, важливою складовою яких є зазначення у довідці місцезнаходження відповідача. Однак, в більшості випадків місцезнаходження відповідача у ЄДРПОУ не відповідає його реальному місцезнаходженню, про що у позовній заяві зазначає позивач, проте суд не враховує цю підставу. На підставі виданої довідки із ЄДРПОУ, суд видає наказ про примусове виконання рішення суду із зазначенням місцезнаходження відповідача, який реально не знаходиться за цією адресою, що на практиці призводить до втрати часу та непорозумінь між позивачем і Державною виконавчою службою.

У даному випадку надання органом статистики державних адміністративних послуг юридичній особі здійснюється на вимогу судової гілки влади шляхом вихідних адміністративних даних. Рішення щодо вибору джерела статистичної інформації приймається органами державної статистики самостійно, з урахуванням якості і своєчасності подання інформації, витрат, а також обов’язків, які виникають у зв’язку з цим у споживачів послуг.

Згідно чинного законодавства вихідні дані не може надати юридична особа, якщо це не віднесено до її компетенції. Відповідно до Закону України «Про державну статистику» від 17 вересня 1992 р., адміністративні дані – це дані, отримані на підставі спостережень, проведених органами державної влади (за винятком органів державної статистики), органами місцевого самоврядування та іншими юридичними особами відповідно до законодавства та з метою виконання адміністративних обов’язків та завдань, віднесених до їх компетенції [7].

В той же час, наведений нами приклад не відповідає цілям і задачам ефективного правового регулювання і є нав’язуванням державних адміністративних послуг юридичним особам, враховуючи, що раніше господарські суди не вимагали від позивачів надавати таку довідку від органу статистики або державного реєстратора.

Таким чином, практична сторона надання адміністративних послуг органами статистики не завжди збігаються з фактичними адміністративними даними. Удосконалення ефективності надання адміністративних послуг усіма органами публічної влади повинні задовольняти вимоги суб’єктів звернень. З цією метою необхідно вирішити питання щодо врахування органами виконавчої та судової влади інформації, яку може надати юридична особа для ефективного вирішення надання ефективних адміністративних послуг.

Надання адміністративних послуг як відомо характеризуються їх платністю та безоплатністю. На законодавчому рівні надання платних адміністративних послуг до цього часу не врегульовані, а тому споживач у реальному житті стикається з проблемою надання платності адміністративних послуг.

Платність чи безоплатність надання адміністративних послуг повинна бути впорядкована на законодавчому рівні.

Вихід з даної проблеми ми вбачаємо лише в утвердженні пріоритету прав і свобод людини в усіх сферах її взаємодії з державою, її органами і посадовими особами [8, с. 244].

Аналіз надання як платних так і безоплатних адміністративних послуг дозволяє встановити, що значна їх кількість потребує упорядкування.

Прикладом платності і безоплатні надання адміністративних послуг є Закон України «Про захист конституційних прав громадян на землю» від 20 січня 2005 р. [9]. Цей закон вирішує конкретні питання які стосуються передачі безоплатно земельних ділянок у власність громадянам України. У той же час вартість робіт із землеустрою щодо виготовлення документів, які посвідчують право власності на земельні ділянки, при виділенні в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв) та вартість робіт із землеустрою щодо виготовлення документа, який посвідчує право власності на земельну ділянку, при передачі безоплатно земельних ділянок у власність громадянам України відповідно до ст. 121 ЗК України є платними.

В подальшому постановою КМУ «Деякі питання реалізації права власності на землю громадянами України у 2009 році» від 5 серпня 2009 р. №844, було заборонено стягнення з громадян України плати за оформлення та видачу відповідно затвердженого цією постановою Порядку безоплатних оформлення та видачі громадянам України у 2009 році державних актів на право власності на земельні ділянки [10]. І хоча вказана постанова КМУ в деякій мірі врегульовує питання про безоплатне оформлення та видачу громадянам України державних актів на право власності на земельні ділянки і дозволяє громадянам заощаджувати гроші під час фінансової кризи, проте, приймаючи цю постанову КМУ виходив більше із політичних міркувань і, не мав права цією постановою підмінювати закон.

Отже, підставою для надання адміністративних послуг є тільки закон. Акти Кабінету Міністрів України і Президента України можуть використовуватись тільки для перерозподілу між органами виконавчої влади функцій та повноважень, визначених законами, у зв’язку з утворенням, реорганізацією й ліквідацією органів виконавчої влади [11, с.122].

Прикладом законодавчого врегулювання оплати державних послуг може слугувати Закон Фінляндії 1992 року «Про збір оплати з користувачів державних послуг», який визначає критерії платності та безоплатності надання послуг [12]. Враховуючи критику з боку споживачів та суспільства щодо закритості і непрозорості надання платних адміністративних послуг, КМУ постановою № 66 від 27 січня 2010 р., затвердив Методику визначення собівартості платних адміністративних послуг [13]. Згідно з цією Методикою розраховується планувати собівартість платних адміністративних послуг, які надаються адміністративними органами.

В той же час законодавчо неврегульованість надання платних адміністративних послуг, спонукає КМУ в постанові № 66 «Про затвердження Методики визначення собівартості платних адміністративних послуг» від 27 січня 2010 р., рекомендувати органам місцевого самоврядування застосовувати затверджену Методику під час визначення розмірів плати за надання адміністративних послуг. Законодавчо неврегульованість надання платних адміністративних послуг, а для органів місцевого самоврядування і нормативно їх неврегульованість у сфері земельних відносин призводить до зловживань.

Таким чином, законодавчо неврегульовані платні послуги повинні надаватися безоплатно, що відповідає ст. 1 Указу Президента України «Про заходи із забезпечення додержання прав фізичних та юридичних осіб щодо одержання адміністративних (державних) послуг» від 3 липня 2009 р. №508/2009, згідно якої, якщо розмір плати в установленому порядку не визначений, такі послуги надаються безоплатно [14].

Існуюча на сьогодні організація надання адміністративних послуг з точки зору зручності для замовників характеризується багатьма недоліками і проблемами об’єктивного і суб’єктивного характеру. До факторів, які забезпечують ефективність правового регулювання відносять відповідність норм права рівню соціально-економічного розвитку суспільства, конкретно економічним умовам, реальним потребам суспільства [ 15, с.233].

Досліджуючи питання надання адміністративних послуг у сфері земельних відносин, необхідно відзначити їх значну кількість з яким стикаються органи публічної влади. Наприклад, відповідно до реєстру адміністративних послуг, що надають управління, відділи виконавчого комітету міської ради м. Борисполя Київської області, нараховується 12 адміністративних послуг пов’язаних із земельними відносинами [ 16].

При дослідженні надання земельних адміністративних послуг органами публічної влади необхідно звернути увагу, по-перше, на відсутність розмежування надання як платних, так і безоплатних адміністративних послуг, по-друге, на відсутність їх вартості. Така невизначеність призводить до корупції та зловживань з боку посадових осіб органів публічної влади.

Основною метою діяльності органів публічної влади у сфері земельних відносин повинно стати максимальна реалізація прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб.

З розвитком сучасних технологій, надання адміністративних послуг може здійснюватися шляхом створення «центрів надання адміністративних послуг».   Нормативно–правове підґрунтя створення таких центрів підкріплене нормативно–правовими документами, зокрема Указом Президента України «Про заходи із забезпечення додержання прав фізичних та юридичних осіб щодо одержання адміністративних (державних) послуг» від 3 липня 2009 р., постановою КМУ «Про заходи щодо упорядкування державних, у тому числі адміністративних послуг» від 17 липня 2009 р. №737 та іншими нормативно-правовими актами [17].

Наприклад, 25 січня 2010 р. в м.Івано-Франківську відбулась презентація проекту «Створення Центру надання адміністративних послуг». У виконавчому комітеті Івано-Франківської міської ради адміністративні послуги надають 18 муніципальних служб. Розуміючи потребу створення такого Центру, та йдучи на зустріч громадянам, сесія міської ради ще 4 червня 2009 р. прийняла рішення «Про затвердження Програми оптимізації надання адміністративних послуг в м. Івано-Франківську» [ 18].

На виконання розпорядження КМУ «План заходів щодо реалізації Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади» від 27 червня 2007 р. № 494–р, в останній час органи виконавчої влади через офіційні веб–сайти пропонують надання адміністративних послуг за допомогою інтернет, у тому числі з використанням електронного цифрового підпису [ 19]. Однак, законодавче не врегулюванням надання адміністративних послуг, відсутність у більшість громадян сільської місцевості комп’ютерного забезпечення та багато інших причин як суб’єктивного так і об’єктивного характеру не в змозі у цей час забезпечити надання ефективних адміністративних послуг за допомогою інтернет, що в значній мірі є невиконанням Рекомендацій парламентських слухань з питань розвитку інформаційного суспільства в Україні, схваленою Постановою Верховної Ради України від 1 грудня 2005 р. [20] і, поки не в змозі підвищити ефективність створення і впровадження спеціальних технічних засобів на телекомунікаційних мережах для надання адміністративних послуг.

При цьому слід зазначити, що час ми живемо в бурхливий час розвитку інформаційного суспільства, де інформація являється одною із найважливіших при формуванні суспільної думки, в подальшому інформація буде відігравати все більшу роль в покращенні ефективності діяльності органів публічної влади.

Особо важливе значення інформаційна діяльність набуває в органах публічної влади, забезпечуючи його раціональність і ефективність. Інформація тут виступає як сукупність різних повідомлень, даних про відповідні предмети, явища, процеси, відносини. Ці факти, будучи зібраними та систематизованими в придатну для використання форму, грають в управлінні виключно цінну роль.

Саме інформація, ми вважаємо, може сприяти покращенню форм управління органів публічної влади в тому аспекті, що вона буде містити важливі відомості які потрібні громадянам і юридичним особам при отримання послуг, як-то види, стандарти, ціну, а також інформацію про тих, хто із посадових або службових осіб буде здійснювати надання адміністративних послуг.

Враховуючи значну кількість адміністративних послуг у сфері земельних відносин, в подальшому надання окремих адміністративних послуг за допомогою інтернет є одним із перспективних видів розвитку системи її надання, особливо особам з обмеженими фізичними можливостями.

Висновки. Отримання адміністративних послуг у сфері земельних відносин повинно здійснюватися через призму нормативного забезпечення, а тому головною і позитивною метою створення відповідних центрів з надання адміністративних послуг, а також надання таких послуг через мережу інтернет, є задоволення потреб замовників шляхом збалансування захисту прав та законних інтересів особи та ефективної діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Анотація: В статті розглядаються проблемні питання удосконалення ефективності надання адміністративних послуг у сфері земельних відносин.

В статье рассматривается проблемные вопросы усовершенствования эффективности предоставления административных услуг в сфере земельных отношений.

Annotation: In the article there are considered legal problems of providing effective administrative services in the area of land legal relationship.

Ключові слова: удосконалення, ефективність, законодавство, постанови, надання адміністративних послуг, земельні правовідносини.

Ключевые слова: усовершенствование, эффективность, законодательство, постановления, административные услуги, земельные отношения.

Key words: legal problems, improving legislation, normative acts, effectiveness, administrative services, land legal relationship.

Література:

1. Постанова Кабінету Міністрів України «Про утворення Комісії з питань удосконалення порядку надання державних та адміністративних послуг» №486 від 20 травня 2009 року// zakon.rada.gov.ua.

2. Постанова Кабінету Міністрів України «Положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» № 921 від 17 жовтня 2008 року// zakon.rada.gov.ua.

3. Наказ Міністерства економіки України № 65 «Про затвердження Порядку розгляду скарг, поданих учасниками до моменту укладення договору про закупівлю» від 30 січня 2009 р. Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 10 березня 2009 року за N 222/16238// zakon.rada.gov.ua.

4. Наказ Міністерства економіки України №1125 « Про внесення змін до Порядку розгляду скарг, поданих учасниками до моменту укладення договору про закупівлю» від 13 жовтня 2009 р. Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 11 листопада 2009 р. за № 1058/17074 // zakon.rada.gov.ua.

5. Соціологія права: Підручник / За ред. Осипової Н.П. – К.: «Ін Юре», 2003. – 276 с.

6. Справа № 24/480 від 10 листопада 2009 р. // Архів господарського суду м. Києва. – 2009.

7.Закон України «Про державну статистику» від 17 вересня 1992 року//Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 43. – Ст.608.

8. Курило В.І. Адміністративні правочини у сільському господарстві України:сучасна парадигма: Монографія/За заг. ред. В.К. Шкарупи. – К.: Магістр – XXI сторіччя, 2007. – 312 с.

9. Закон України «Про захист конституційних прав громадян на землю» від 20 січня 2005 року//Відомості Верховної Ради України. – 2005. – №10. – Ст.194.

10. Деякі питання реалізації права власності на землю громадянами України у 2009 році: постанова Кабінету Міністрів України №844 від 5 серпня 2009 року// Офіційний вісник України. – 2009. – № 61. – Ст. 2158.

11. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України/Автор-упорядник В.П. Тимощук. – К.: Факт, 2003 – 496 с.

12. Акт про збір оплати з користувачів державних послуг (21 лютого 1992 року /150) // Впровадження системи збору оплати з користувачів державних послуг: Теорія і практика: Пер. з англ. та фр. /Ресурс. Центр розвитку громад, орг. «Гурт». — К..: Вид. дім «Км Академія», 2001. – С. 48-52.

13. Постанова Кабінету Міністрів України № 66 «Про затвердження Методики визначення собівартості платних адміністративних послуг» від 27 січня 2010 року// zakon.rada.gov.ua.

14.Указ Президента України «Про заходи із забезпечення додержання прав фізичних та юридичних осіб щодо одержання адміністративних (державних) послуг» №508/2009 від 3 липня 2009 року// zakon.rada.gov.ua.

15. Теорія держави і права (опорні конспекти): навчальний посібник/авт.упор. М. В. Кравчук. – К.: Атіка, 2003. – 288 с. ISBN 966-8074-66-1

16. Реєстр надання адміністративних послуг, що надають управління, відділи виконавчого комітету міської ради м. Бориспіля Київської області//borispol-rada.gov.ua/content/view .

17. Постанова Кабінету Міністрів України №737 «Про заходи щодо упорядкування державних, у тому числі адміністративних послуг» від 17 липня 2009 року// zakon. rada. gov. ua.

18. Сесія Івано-Франківської міської ради від 4 червня 2009 року «Про затвердження Програми оптимізації надання адміністративних послуг в м. Івано-Франківську» //www.mvk.if. ua/ news/.

19.Розпорядження Кабінету Міністрів України № 494-р «План заходів щодо реалізації Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади» від 27 червня 2007 року//www.mvk.if.ua/news/.

20. Постанова Верховної Ради України «Про Рекомендації парламентських слухань з питань розвитку інформаційного суспільства в Україні» від 1 грудня 2005 року//Відомості Верховної Ради України. – 2006. – №15. – Ст.131.

БЮЛЕТЕНЬ МІНІСТЕРСТВА ЮСТИЦІЇ УКРАЇНИ. – 2010. – №11. – С.53–58.

Світличний О.П.,

кандидат юридичних наук, докторант

кафедри адміністративного та фінансового права

Національного університету біоресурсів і

природокористування України

РЕАЛІЗАЦІЯ ЗАГАЛЬНОПРИЙНЯТИХ ПРИНЦИПІВ ПРАВА В УПРАВЛІНСЬКІЙ ДІЯЛЬНОСТІ ЗЕМЕЛЬНИМИ РЕСУРСАМИ

IMPLEMANTATION OF GENERALLY ACCEPTED PRINCIPLES OF LAW IN MANAGEMENT ACTIVITY OF LAND RECOURSES

Прийняття Конституції України 1996 р. та входження України до європейського політичного, економічного, інформаційного і правового простору започаткувало процес утвердження конституційних принципів верховенства права в діяльності органів публічної адміністрації. Загальні принципи права закріплені в Конституції України є універсальними і властивими усім галузям права. Конституційні та загальні принципи відображаються в земельному законодавстві, набуваючи характеру і змісту спеціальних принципів.

Принципи земельного законодавства закріплено у ст. 5 Земельного кодексу України [1]. На жаль, у змісті зазначеної норми серед принципів земельного права не знайшли відображення такі принципи управлінської діяльності земельними ресурсами, як рівноправність всіх форм власності на землю; цільове використання землі; гарантії права власності і користування землею та ін. У цьому контексті питання дослідження і розвитку принципів у галузі управління земельними ресурсами є актуальним.

Питанню дослідженню принципів права в юридичній науці досліджувалися багатьма науковцями, серед них хочеться відзначити В.Б.Авер’янова, В.В. Горлачука, Є.В.Додіна, В.А. Козбаненка, В.І. Курила, В.Я Маліновського, В.І. Семчика та ін. Проте питання дослідження реалізації загальноприйнятих принципів права в управлінській діяльності земельними ресурсами є мало дослідженими.

Метою публікації є реалізацію загальноприйнятих принципів права в управлінській діяльності земельними ресурсами з метою подальшого їх розвитку.

У загальній теорії права принципи права розглядаються як основні (керовані) ідеї, вихідні положення, які характеризують зміст права, суть та призначення в суспільстві. З одного боку, вони виражають закономірності права, а з іншого – є найбільш загальними нормами, які діють у всій сфері правового регулювання і поширюються на всіх суб’єктів. Ці норми або прямо сформульовані в законі, або виводяться із загального змісту законів [2, с. 237].

Земельному праву властиві основні критерії розмежування галузей права – предмет та метод правового регулювання. Однак, поряд з цим, слід врахувати й інші критерії, характерні для галузі права: політику держави у відповідній сфері суспільних відносин, принципи галузі права, наявність необхідного нормативного матеріалу [3, с.3].

В своїй практичній діяльності органи державної виконавчої влади використовують теоретично розроблені наукою права принципи управлінської діяльності.

У сукупності принципи управління виконують у системі управління найважливішу антиентропійну функцію, зазвичай за умови, що управлінець діє відповідно до них [4, с. 36–37]. Їх ігнорування призводить до того, що багато змін, що відбуваються у сфері державного управління, ще здійснюються, виходячи з суб’єктивних поглядів. У результаті суспільство погано відчуває вплив апарату на державне управління [5, с. 27].

Принципи державного управління універсальні, їх можливо застосовувати для впливу на будь-який об’єкт – певну сферу суспільних відносин: економічну, соціальну, гуманітарну, наукову, технічну. Згідно системного підходу кожну сферу можливо розглядати як систему з відповідними взаємозв’язками між певними підсистемами та елементами [6, c. 29].

Оскільки право в цілому являє собою надбудову над економічним базисом суспільства, то у праві відбуваються основні напрямки і закономірності розвитку суспільства. Розвиток суспільних відносин має динамічний характер. Відповідно до цього і принципи не залишаються без змін.

Основні правові принципи визначаються характером економіки, рівнем господарювання в умовах ринкових відносин, а саме тому вони мають загальний характер і притаманні праву України в цілому. Разом з тим специфіка земельних правовідносин відображає і спеціальні принципи, притаманні земельному праву.

Будучи частиною соціального управління, державне управління у сфері земельних ресурсів зберігає його характеристики. Водночас, враховуючи специфіку органів державного управління у галузі земельних відносин необхідно зазначити, що воно має свої особливості, притаманні специфічній діяльності, що дозволяює виокремити державне управління у сфері земельних ресурсів в самостійний вид державного управління. При цьому слід зазначити, що у спеціальній літературі пропонуються різні підходи до виділення конкретних різновидів принципів, їх класифікації. В цьому, на нашу думку не має нічого дивного, враховуючи, що розвиток, а в окремих випадках і суперечливість принципів відбувається відповідно до законів суспільства.

Принципи права об’єктивно зумовлені економічним, соціальним, політичним устроєм суспільства. Під об’єктивною зумовленістю принципів права треба розуміти відповідність характеру суспільних відносин економічним, політичним, ідеологічним процесам, що відбуваються у суспільстві [7, с. 21].

Отже, пройшовши певний стан наукового пізнання і практики управління, історія наукової думки має принципи і концепції їх розвитку які пов’язані з діалектичним законом розвитку суспільних відносин.

Відповідно до ст. 8 Конституції України в Україні діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу [8], крім того, у ст. 19 Конституції України чітко закріплено імперативну норму, відповідно до якої: “Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України”. Тому конституційний принцип верховенства права слід розуміти ще й так, що державна влада повинна здійснюватись у рамках принципів, які обмежують дискреційні повноваження владного органу чи посадової особи [9, с. 66].

З урахуванням європейських принципів і стандартів, фундаментальний принцип правової держави – турбота про людину, повинен бути покладений в нову людиноцентристську ідеологію адміністративного права. Еволюційні зміни фундаментальних цінностей нової ідеології адміністративного права повинні не тільки забезпечити, але й гарантувати пріоритет прав, свобод й інтересів громадян у процесі державного управління. Вагому роль у розв’язанні демократичних засад державного управління, трансформації адміністративних правовідносин у сфері взаємодії органів публічного управління з громадянами і юридичними особами має відігравати адміністративне право.

Проте, як зазначав В.Б. Авер’янов, “…Тільки в результаті трансформації адміністративного права на засадах людиноцентристської ідеології ця галузь зможе стати основним засобом гармонізації відносин між державою і людиною. У такому контексті першорядне значення має переосмислення фундаментальних засад адміністративного права, починаючи, природно, з визначення його принципів” [10, с.75].

Досліджуючи загальноприйняті принципи права необхідно констатувати, що крім загальноприйнятих принців, для державного управління повинні слугувати і принципи, які не закріплені на рівні закону. Це підтверджується Конституційним Судом України, який у Рішенні від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004, у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м’якого покарання). У абзаці другому п. 4.1. зазначається “одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об’єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України” [11].

Викладене дозволяє нам констатувати, що принципи права, які діють суспільстві не обов’язково зафіксовані в законі. Проте, реальний прояв конституційного принципу правової держави про найвищу соціальну цінність – людини і громадянина може бути забезпечений через гарантування не лише загальних (конституційних), але й галузевих прав, а принцип верховенства права – є домінуючим в європейській доктрині право-розуміння.

“Усі інші соціальні цінності мають бути підпорядковані, субординовані цінності людини” [ 12 с.5-6 ].

Вирішальний спосіб забезпечити демократичну спрямованість публічної влади – покласти в основу діяльності держави та органів місцевого самоврядування неухильний обов’язок дотримуватися пріоритету прав і свобод людини та громадянина, встановити невідворотну відповідальність владних органів і посадових осіб за невиконання цього обов’язку [13, с.4 ].

Конституційні засади повинні стати стержнем практичної реалізації принципу верховенства права органами публічної влади в реальному житті громадян. Враховуючи конституційні принципи, які є універсальними і притаманні усім галузям права, наближеність до людини, саме публічна влада та їх посадові особи повинні максимально задовольняти потреби людини та громадянина у повсякденному житті, у тому числі й у галузі земельних відносин.

Проблемні питання які існують у галузі земельних відносин, особливо щодо гарантування конституційних принципів громадянам у земельних правовідносинах, і яка належить до компетенції держави, спонукає наукову думку до пошуку нових шляхів вирішення цієї проблеми. Особлива роль при цьому відводиться науковим принципам управлінського знання. З урахування історичного досвіду вони покликані акумулювати нові тенденції наукового пізнання в розвитку державного управління у сфері земельних ресурсів.

На відміну від принципів адміністративного права, які за визначенням Г.Й. Ткача, визначають характер механізму адміністративно-правового регулювання суспільних відносин, природу зв’язків, які формуються в процесі цього регулювання, принципи державного управління – це основоположні ідеї, які визначають порядок організації та здійснення управління. Можна сказати, що вони є правовими вимогами, обов’язковими для виконання і дотримання в процесі виконавчої діяльності” [13, с. 98].

Аналіз спеціальної літератури, зокрема “Адміністративного права України” [13] та Земельного права України [14 ] тощо, дає підстави зазначити, що сучасній науці адміністративного і земельного права виділяють загальні і спеціальні принципи.

Основу правового регулювання управлінських відносин у сфері земельних ресурсів становлять принципи, які відображають характер і тенденції розвитку суспільних відносин. При цьому загальні принципи мають фундаментальне значення для всієї галузі земельного права.

Принципи земельного права реалізуються шляхом відтворення основних положень у земельному законодавстві. Вони пронизують його систему та вдосконалюються разом з розвитком зазначених положень. З урахуванням цього принципу земельного права можна поділити на конституційні, загально правові та спеціальні [15, с.26].

Загальні принципи земельного права викладені в ст. 5 Земельного кодексу України України [1], ст. 3 Закону України “Про охорону земель” [16], ст. 3 Закону України “Про державний контроль за використанням та охороною земель” [17], яка значно розширує основні принципи здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. При цьому, як стверджує А.М. Мірошніченко, “не всі викладені у ст. 5 ЗК України принципи відповідають викладеному змісту та не підкріплені юридичними гарантіями” [18, c.175]. Погоджуючись з цією думкою, зазначимо, що це стосується також і інших принципів викладених у відповідних статтях Законів України: “Про охорону земель” та “Про державний контроль за використанням та охороною земель”. Проте, запропоновані принципи базуються на об’єктивних закономірностях розвитку суспільних відносин, це результат відображення загально правових конституційних принципів у земельному законодавстві, які знашли своє теоретичне обґрунтування в спеціальній літературі, багато з яких отримали практичне застосування і реалізуються в управлінській діяльності.

Будучи суб’єктами земельних відносин, органи державної влади та їх посадові особи зобов’язані дотримуватися як загальнодержавних так і визначених нормами права спеціальних принципів земельного законодавства.

Варто підкреслити, що не всі вищевикладені принципи в повній мірі реалізуються, як в земельних правовідносинах, так і в сфері державного управління земельними ресурсами.

Підвищення ефективності управління земельними ресурсами повинна здійснюватися з урахуванням правових, організаційних, економічних та інших факторів, особливо з врахуванням таких принципів:

– принцип рівноправності усіх форм власності на землю;

– принцип цільового використання землі;

– принцип гарантії права власності і користування землею;

– принцип державного контролю за використанням та охороною земель.

– принцип доступного і відкритого реєстру категорій земель;

– принцип державного регулювання у сфері планування територій та розмежування земель державної і комунальної власності;

– принцип реалізації державної політики щодо кадрової роботи та державної служби в державному управлінні земельними ресурсами;

– принцип матеріальної відповідальності посадових чи/або службових осіб органів державного управління земельними ресурсами.

Правовий аналіз наукової та спеціальної літератури дає підстави зазначити про різні підходи до виділення конкретних різновидів принципів та класифікації. В той же час формування основних принципів управління, вичерпний перелік яких в правовій науці ще не сформувався, здійснюється на засадах загальних принципів права, які закріплені в Конституції України.

Висновок. Аналіз існуючих в адміністративно-правовій підходів до визначення механізму публічного управління, дозволяє виділити поряд з іншими, його принципи, що є основою всього управлінського процесу взагалі, у тому числі і щодо управлінських відносин земельними ресурсами. Враховуючи, що державне управління займає базове місце і є серцевиною управлінських відносин, відповідно і принципи державного управління відіграють центральну роль в системі принципів управління земельними ресурсами. В залежності від розвитку соціально-економічних умов, що є одним із головних чинників значного впливу на економічний стан суспільства, принципи відображають певні властивості, які відповідають процесам розвитку суспільства. Розвиток суспільства призводить до певної корекції принципів, у тому числі й управлінні земельними ресурсами. При цьому дотримання цих принципів є необхідною умовою органів публічної влади в забезпечення принципів верховенства права.

Реальне втілення конституційних засад принципу верховенства права повинен стати стержнем практичної реалізації в діяльності органів управління земельними ресурсами.

Анотація: В статті досліджуються загальноприйняті принципи права в управлінській діяльності земельними ресурсами.

Ключеві слова: принципи права, принципи адміністративного права, управлінська діяльність, управління у сфері земельних ресурсів.

В статье исследуются смысл общепринятых принципов права в управленческой деятельности земельными ресурсами.

In the article there is considered the content of generally accepted law principles in management activity of land recourses.

Key words: law principles, principles of administrative law, management activity, management in the area of land recourses.

Використана література:

1. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року//ВВР України. – 2002. – №34. – Ст.27.

2. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов./Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. – М.:НОРМА–ИНРФРА, 1999. – 559 с.

3. Аграрное право: Учебник/Отв. ред. Г.Е.Быстров, М.И. Козырь. – М.: Юристъ, 1996.– 640 с.

4. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т. 1 / Под ред. В.А.Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. и доп. – М.: «Статус», 2002. – 366 с.

5. Нижник Н.Р., Машков О.А. Системний підхід в організації державного управління // К., – 1998. – 160 с.

6. Рябченко О.П. Держава і економіка: адміністративно-правові аспекти взаємовідносин: Монографія / За загальною ред. О.М. Бандурки. – Харків: Вид-во ун-ту внутр. справ, 1999. – 304 с.

7. Колодій А.М. Принципи права України. – К.: Юрінком Інтер, 1998. – 208 с.

8. Конституція України. Прийнята Верховною Радою 28 червня 1996 року//ВВР України. – 1996. – №30. – Ст.141.

9. Ковальчук В. Конституція як основа легітимності публічної влади в правовій державі//Право України. – 2010. – № 7. – С.59-69.

10. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч. У двох томах:Том 1. Загальна частина/ Ред.колегія: В.Б.Авер’янов (голова) та ін. – К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2007. – 592 с.

11. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м’якого покарання) від 02.11.2004//Голос України. – 2005. – №3. – 11 січня.

12. Рабінович П.М. Права людини і громадянина у Конституції України (до інтерпретації вихідних конституційних положень). – Х.: Право, 1997. – 64 с.

13. Авер’янов. В. Оновлення доктринальних засад українського адміністративного права у світлі євро інтеграційних вимог//Юридична Україна. – 2010. – № 3. – С. 4-10.

14. Земельне право України: Підручник / М. В. Шульга (кер. авт. кол.), Г.В. Анісімова, Н.О. Багай, А.її. Гетьман та ін.; За ред. М. В. Шульги. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – 368 с.

15. Земельне право: Підручник/ За ред. В.І. Семчика, П.Ф. Кулинича. – К., 2001. – 423 с.

16. Закон України «Про охорону земель» від 19 червня 2003 року// ВВР України. – 2003. – № 39. – Ст. 349.

17. Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від19 червня 2003 року // ВВР України. – 2003. – № 39. – Ст. 350.

18.Мірошніченко А.М. Колізії в правовому регулюванні земельних відносин в Україні: Монографія. – К.: Алерта; КНТ; ЦУЛ, 2009. – 268 с.

НАУКОВИЙ ВІСНИК НУБІП УКРАЇНИ: СЕРІЯ «ПРАВО». 2010. – Вип. 156. – С.237 –243

УДОСКОНАЛЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ У СФЕРІ ЗЕМЕЛЬНИХ ПРАВОВІДНОСИН

IMPROVING EFFECTIVENESS OF PROVIDING ADMINISTRATIVE SERVICES IN THE AREA OF LAND LEGAL RELATIONSHIP

Олександр Світличний,

докторант, Національний університет біоресурсів і природокористування України

Для реалізації громадянами конституційних прав у сфері земельних відносин, споживачі отримання послуг та органи виконавчої влади які надають адміністративні послуги зобов’язані максимально ефективно реалізовувати діючі норми права.

Надання якісних адміністративних послуг у сфері земельних правовідносин є однією з найбільш гострих в системі органів виконавчої влади, про що говорить низка нормативно-правових актів прийнятих в останній час Кабінетом Міністрів України.

Для комплексного визначення ефективності норм права необхідний правовий аналіз досягнення мети. Приймаючи нормативно-правові акти у сфері земельних правовідносин органи виконавчої влади повинні усвідомлювати ефективність дії таких норм.

Метою цієї статті є удосконалення ефективності надання органами публічної влади адміністративних послуг у сфері земельних правовідносин, що потребує його наукової розробки та вдосконалення.

Питанню дослідженню надання якісних адміністративних послуг приділяється значна увагу такими науковцями як, В.Б. Авер’янов, Д.Н. Бахрах, Ю.П. Битяк, В.І. Курило, С. С. Скворцов та ін., проте питанню надання адміністративних послуг у сфері земельних правовідносин є мало дослідженою, що зумовлює актуальність цієї проблеми.

Надання якісних адміністративних послуг у сфері земельних правовідносин залежить від ефективності норм права. На думку Н.П. Осипової, аналіз ефективності права повинен передбачати певні етапи. Перший етап – дослідження тих проблем, що визначили необхідність правових актів і дій; пошук адресатів правових дій; вибір ранжування критерії ефективності. Другий етап – виявлення «дерева соціальних цілей» правової норми або дії, співвідношення цілей із соціальними і правовими цінностями; оцінювання правових і соціальних можливостей реалізації кожної складової частини «дерева цілей». Третій етап – побудова для досліджуваного випадку системи показників ефективності на основі перетворення кожного з узагальнених показників соціальної ефективності. Четвертий етап – збір конкретної інформації про кожен із визначених показників ефективності. П’ятий етап – аналіз і оцінювання фактичного стану ефективності за кожним показником; порівняння фактичних наслідків із бажаними (що визначаються метою правового акту або правової дії) за кожним показником ефективності. Шостий етап – формування практичних висновків із результатами аналізу для кожного критерію ефективності [ 1, с.115–116].

У теорії адміністративного права серед напрямків, які сприяють ефективності норм права та її систем, виділяють формування змісту актів державного управління, що адекватні прогресивному розвитку соціально-економічної дійсності, закріплення у змісті адміністративних актів принципів управління, корекцію змісту принципу та прогнози розвитку державного управління і системи, яка забезпечує її, – юридичних норм; існування цільової установки нормотворчих органів на оптимізацію і корекцію функцій управління; дотримання в процесі нормотворчості правил юридичної техніки [2, с.155–158].

Досліджені вищевикладені теоретичні положення ефективності права, на нашу думку стосуються і ефективності норм права у сфері земельних відносин. Відсутність багатьох законодавчо неврегулюваних питань не дає ефективного результату у такій важливій сфері.

Якщо виходити із оцінки ефективності законодавства то тут слушною є точка зору Н. М. Оніщенка. На його думку, найпоширеніше визначення ефективності полягає у з’ясуванні співвідношенні фактичного результату дії законодавства й тих соціальних цілей, для досягнення яких це законодавство було прийнято [ 3, c. 3].

Законодавче врегулювання адміністративних послуг передбачене Концепцією адміністративної реформи в Україні шляхом прийняття Закону України «Про управлінські послуги громадянам». Відповідні питання на думку дослідників цієї проблеми мають знайти своє закріплення у спеціальному законодавчому акті.

На думку В. С. Долечек, це повинен бути Закон України «Про державні (управлінські послуги громадянам», який повинен мати загальний характер, визначати повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо надання управлінських послуг громадянам у сфері публічної влади та обов’язки посадових осіб цих органів [4, c. 173–175].

Необхідність прийняття Закону України «Про адміністративні послуги» обґрунтовує також Г.М. Писаренко. На його думку в ньому повинно бути визначено: організаційні та правові засади адміністративних послуг; основні принципи запровадження послуг; види та форми надання послуг; порядок та умови отримання послуг; права, обов’язки та відповідальність осіб суб’єктів отримання адміністративних послуг; вартість послуг та інші питання [5,c. 4].

Досліджуючи питання надання адміністративних послуг слід зазначити, що у більшості країн європейської спільноти відносини між приватними особами та публічною адміністрацією врегульовані через законодавчо встановлену адміністративну процедуру.

Підтверджуючи відданість України ідеалам та принципам, які є спільним надбанням європейських народів, та враховуючи, що інтереси збереження та подальшого втілення в життя цих ідеалів, а також сприяння економічному та соціальному прогресу потребують більш тісного єднання між усіма європейськими країнами, Верховна Рада України ще 31 жовтня 1995 року приєдналася від імені України до Статуту Ради Європи 5 травня 1949 року

[106].

Прийнявши Закон України «Про приєднання України до Статуту Ради Європи», Україна підтвердила свою відданість духовним та моральним цінностям, які є спільним надбанням усіх народів і справжнім джерелом особистої свободи, політичної свободи та верховенства права, принципам, які становлять підвалини кожної справжньої демократії.

У зв’язку з не урегулюванням на законодавчому рівні процедурних відносин органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування з громадянами та юридичними особами, постає питання в прийнятті спеціального законодавчого акту який би врегулював би ці проблемні питання.

На нашу думку ним може бути Адміністративно–процедурний кодекс України, (реєстраційний № 2789), проект якого поданий Кабінетом Міністрів України і знаходиться на розгляді у Верховній Раді України [7].

Проект цього кодексу регулює відносини, що виникають під час провадження органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами діяльності щодо забезпечення реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, у тому числі щодо отримання адміністративних послуг, та виконання ними визначених законом обов’язків, регламентує процедури розгляду адміністративних справ.

Кодекс розроблено з використанням кращих здобутків сучасної науки адміністративного права, а також стандартів Ради Європи, практики Європейського Суду з прав людини.

При підготовці проекту використано такі рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи: № (87)16 – про адміністративні процедури, що стосуються великої кількості людей [8]; Рекомендація №R (89)8 Комітету Міністрів Ради Європи стосовно тимчасового судового захисту в адміністративних справах [9]; № (2001) 9 – про альтернативне позасудове вирішення суперечок між адміністративними органами та приватними особами [10]; № (2003) 16 – про виконання адміністративних та судових рішень у сфері адміністративного права [11]; № (2004) 20 – про судовий перегляд адміністративних актів [12] тощо.

Враховуючи важливість регулювання адміністративних процедур, слід зазначити, що ще у 2006 році Міністерство юстиції України винесло на суспільне обговорення проект Адміністративно-процедурного кодексу України, який був доопрацьований з урахуванням положень Кодексу адміністративного судочинства України, Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, затвердженої розпорядженням КМУ № 90 від 15 лютого 2006 р. У доопрацьованому Кодексі враховано також пропозиції та зауваження експертів Ради Європи (суддів Апеляційного адміністративного суду міста Версаль (Франція) та суддів Вищого адміністративного суду Польщі.

Прийняття такого законодавчого акту тривалий час чекає наше суспільство, однак у проекті Адміністративно–процедурного кодексу України є також проблемні питання концептуального характеру, на які ми хочемо звернути увагу.

Зокрема, в ч. 3 ст. 54 кодексу зазначено: «юридична особа подає заяву лише у письмовій формі», у той час, як фізична особа може звернутися з заявою до адміністративного органу в усній чи письмовій формі.

Як на нашу думку, позбавлення звернення юридичної особи до адміністративного органу з заявою в усній формі є безпідставними і не відображають духу утвердження і реалізації прав, свобод і законних інтересів юридичних осіб. Навпаки, надання права на звернення з заявою до адміністративного органу і в усній формі, на практиці надасть можливість органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам уже на особистому прийомі розглянути та вирішити адміністративну справу при особистому зверненню юридичної особи.

При цьому треба пам’ятати, що оскарження в адміністративному порядку є не тільки оперативнішим та дешевшим для скаржника, порівняно з судовим, але й дозволяє переглянути рішення на предмет його і законності, і доцільності

[13, с.136–137]. У багатьох країнах поряд з оскарженням до вищестоящого органу, окремо виділяють ще різного роду «заперечення» або «прохання про перегляд» [14, с. 23–24].

Саме такий спрощений порядок має бути основним в діяльності адміністративного органу.

Ст. 21 проекту Адміністративно-процедурного кодексу гарантується право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності адміністративного органу в порядку адміністративного провадження, до суду, а також в іншій, передбаченій законом формі. Так, ст. 100 проекту кодексу передбачено право на адміністративне оскарження в позасудовому порядку. Виникає питання, як розмежовувати порядок розгляду скарг, якщо наприклад суб’єкт звернення з однією із скарг звернувся до суду щодо бездіяльності адміністративного органу, а з іншою – до адміністративного органу щодо законності чи/або доцільності адміністративного акту ? Не обмежуючи конституційне право особи на звернення до суду, на нашу думку, в проекті Адміністративно-процедурного кодексу в першу чергу повинні бути передбачені правові механізми надання саме адміністративному оскарженню.

Необхідність прийняття Адміністративно-процедурного кодексу не викликає жодних сумнівів, однак політичні баталії, що тривалий час проходять у Верховній Раді України не дають можливості розглянути і прийняти цей важливий для суспільства документ. Тільки за умови більш ефективної роботи Верховної Ради України можливе прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України, який на законодавчому рівні врегулює правові суперечності, що виникають під час провадження органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами діяльності щодо забезпечення реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, у тому числі отримання адміністративних послуг у сфері земельних відносин.

Висновок. Законодавче врегулювання отримання адміністративних послуг забезпечить прозорість, відкритість та зрозумілість дій органів публічної влади у сфері надання адміністративних послуг, максимально надасть ефективного і бажаного результату, сприятиме усуненню «білих плям» як в діяльності самих органів публічної влади, так і в наданні певних видів послуг, особливо це стосується надання адміністративних послуг у сфері окремих земельних послуг, як-то оформлення права власності на земельну ділянку, зміна цільового призначення земельної ділянки тощо.

Анотація: В статті розглядаються проблемні питання удосконалення ефективності надання адміністративних послуг у сфері земельних відносин.

В статье рассматривается проблемные вопросы усовершенствования эффективности предоставления административных услуг в сфере земельных отношений.

Annotation: In the article there are considered legal problems of providing effective administrative services in the area of land legal relationship.

Ключові слова: удосконалення, ефективність, законодавство, постанови, надання адміністративних послуг, земельні правовідносини.

Ключевые слова: усовершенствование, эффективность, законодательство, постановления, административные услуги, земельные правоотношения.

Key words: legal problems, improving legislation, normative acts, effectiveness, administrative services, land legal relationship.

Література:

1. Соціологія права: Підручник / За ред. Осипової Н.П. – К.: «Ін Юре», 2003. – 276 с.

2. Юсупов В.А. Теория административного права. – М.: Юридическая література, 1985. – 160 с.

3. Оніщенко Н. М. Проблема ефективності законодавства та сучасний розвиток// Віче : Журнал Верховної Ради України. – 2007. – № 12. – С. 3-6.

4. Долечек В. С. Надання управлінських послуг населенню органами виконавчої влади в Україні:організаційно-правовий аспект: Дис… к.н.д.у.: 25.00.02./Нац. Акад.. держ. упр. при Президентові України. – К., 2005. – 222 с.

5. Писаренко Г. М. Адміністративні послуги в Україні: організаційно-правові аспекти: Автореф. дис. …к.ю.н.: 12.00.07. – О., 2006. – 20 с.

6. Закон України «Про приєднання України до Статуту Ради Європи» від 31 жовтня 1995 року//Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 38. – Ст.287.

7. Постанова Верховної Ради України № 1203-VI «Про направлення на повторне перше читання проекту Адміністративно-процедурного кодексу України» від 31 березня 2009 року// zakon.rada.gov.ua.

8. Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи: № (87)16 – про адміністративні процедури, що стосуються великої кількості людей. Прийнята Комітетом Міністрів 17 вересня 1987 року на 410-й нараді заступників міністрів /http://apelyacia.org.ua /node/8229.

9. Рекомендація №R (89)8 Комітету Міністрів Ради Європи стосовно тимчасового судового захисту в адміністративних справах. Прийнята Комітетом Міністрів 13 вересня 1989 року. Прийнята Комітетом Міністрів на 428-й нараді заступників міністрів/ http: //apelyacia. org.ua/node/8230.

10. Рекомендація № (2001) 9 Комітету Міністрів Ради Європи – про альтернативне позасудове вирішення суперечок між адміністративними органами та приватними особами від 5 вересня 2001 року/ http://apelyacia.org.ua/node/8231.

11. Рекомендація № (2003) 16 Комітету Міністрів Ради Європи – про виконання адміністративних та судових рішень у сфері адміністративного права. Прийнята Комітетом Міністрів 9 вересня 2003 року на 851-й нараді заступників міністрів/http://apelyacia. org.ua/node/8243.

12. Рекомендація № (2004) 20 Комітету Міністрів Ради Європи – про судовий перегляд адміністративних актів. Прийнята Комітетом Міністрів 15 грудня 2004року на 909-й нараді заступників міністрів/ http: //apelyacia. org. ua/node/8244.

13. Тимощук В.П. Окремі проблеми законодавчого врегулювання адміністративної процедури//Актуальні проблеми держави і права. Збірник наукових праць – О: Юрид. література, 2003. – 267 с.

14. Зеленцов А. Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах: Учебное пособие. – М.: Изд-во РУДН, 2002. – 190 с.

Підприємництво, господарство і право. – 2011. – №1 (181). – С.138–140

ЗМІСТ ДЕРЖАВНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ У СФЕРІ УПРАВЛІННЯ ЗЕМЕЛЬНИМИ РЕСУРСАМИ

THE CONTENT OF GAVERMENT ACTIVITY IN THE AREA OF LAND RECOURSES MANAGEMENT

Олександр Світличний,

кандидат юридичних наук,

докторант кафедри адміністративного та

фінансового права Національного університету

біоресурсів і природокористування України

Загальновизнано, що зміст будь-якої форми державної діяльності, у тому числі і управлінська діяльність у сфері земельних ресурсів, найчастіше виявляється в її функціях. Слід зазначити, що на відміну від науки адміністративного права, де розуміння поняття та класифікації функцій державного управління є більш дослідженими, в науці земельного права питання про функції державного управління в сфері земельних ресурсів є малодослідженими, а питання функцій державного управління земельними ресурсами є дискусійним у науці земельного права.

Окремі питання, присвячені змісту управління земельними ресурсами розглядалися у працях таких учених, як Е. А. Бавбєкова, О.С. Дорош, В.М. Єрмоленко, Третяк, П.Ф. Кулинич, В.І. Курило, В.І. Семчик та ін.

Метою цієї статті є дослідження змісту державного управління земельними ресурсами та пошук нових видів та функцій державного управління в сучасних умовах.

Органом, який забезпечує реалізацію державних повноважень у сфері земельних ресурсів є Держкомзем України.Сутність адміністративної діяльності Держкомзему України полягає в виконанні ними широкого кола завдань, основними серед яких єреалізацію державної політики та управління у сфері регулювання земельних відносин, використання, відтворення, охорони та проведення моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру, а також міжгалузеву координацію та державне регулювання у сфері встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища. У той же час, в спеціальній літературі серед науковців існують різні погляди при визначенні змісту функцій державного управління земельними ресурсами.

Спеціальна література у галузі земельного права радянського періоду до функцій державного управління земельним фондом відносять: ведення державного земельного кадастру; планування використання землі; надання і вилучення земельних ділянок; землеустрій; контроль за використанням землі;організація меліорації земель; організація рекультивації земель; вирішення земельних спорів [1, с.219].

З розвитком суспільних відносин склад функцій державного управління земельними ресурсами зберіг багато попередніх функцій, але є більш розширений. Розвиток суспільних відносин, спонукає пошук нових видів і функцій управлінських відносин. Вимоги, що пред’являються до органів управління в сфері земельних ресурсів складають види та зміст їх функцій які визначаються законодавством та іншими нормативно-правовими актами і можуть змінюватися під впливом соціально-економічних, політичних умов.

Автори навчального посібника “Земельне право України” під редакцією О.О. Погрібного та І. І. Каракаша, до основних функцій державного управління земельним фондом відносять: ведення державного земельного кадастру і обліку земель; планування використання і охорони земель; їх надання і вилучення; організація і здійснення землеустрій; встановлення контролю за використанням і охороною земель; вирішення спорів [2, с.202].

Серед інших функцій земельним фондом державного управління земельним фондом виділяють надання і вилучення земель; моніторинг стану земельних ресурсів і динаміки його зміни; землеустрій; сплату платежів за землю; державний контроль за раціональним використанням і охороною земель; вирішення спорів; притягнення до юридичної відповідальності

[3, с.419-420].

На думку російського науковця І. А. Іконицької, визначення змісту державного управління земельними ресурсами, тобто переліку його функцій, слід виводити, в першу чергу, з самого поняття державного управління земельним фондом, його цілей і завдань, щоб уникнути ототожнення функцій цього управління, тобто конкретних напрямів діяльності, тим, на що саме спрямоване здійснення відповідної управлінської діяльності [4, с.162].

Незамінність землі при здійсненні на ній будь-якої діяльності обумовлює адміністративно-правовий характер у поєднанні з економічними заходами. Серед численних способів і методів забезпечення динамічного розвитку держави і суспільства важливим фактором виступає управління [5, с.124].

Із вищевикладеного постає питання, в чому полягають управлінські функції при використанні та охороні земельних ресурсів? Відповідно до ст. 1 Закону України ”Про охорону земель”, земельні ресурси – сукупний природний ресурс поверхні суші як просторового базису розселення і господарської діяльності, основний засіб виробництва в сільському та лісовому господарстві [6]. Види і зміст функцій державного управління у сфері використання та охорони земельних ресурсів визначені нормативно-правовими актами, зокрема, Повноваження центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів визначені в Положенні про Державний комітет України із земельних ресурсів від 19 березня 2008 р., №224 [7] , ст.15 ЗК України [8]. тощо. Проте, визначені у нормативно-правових актах повноваження Держкомзему України у багатьох випадках є дискусійними, а в деяких помилковими.

Згідно пунктів г) та ґ) ст. 15 ЗК України, однією із функцій які покладені на Держкомзем України, є ведення державного земельного кадастру.

Закон України ”Про державний земельний кадастр” (реєстраційний № 0948), який визначає правові, економічні та організаційні основи діяльності у сфері державного земельного кадастру з метою інформаційного забезпечення управління земельними ресурсами та використання його відомостей, був прийнятий Верховною Радою України 20 березня 2007 р. [9], але ветований Президентом України, теж не зміг би вирішити зазначені проблемні питання.

Так, у пропозиціях Президента України стверджується, що  запровадження інформаційної системи відомостей та документів стосовно земельних ділянок, їх правового режиму – державного земельного кадастру при наявності Державного реєстру прав на України нерухоме майно та їх обмежень (ведення якого передбачено Законом “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень”) призведе до утворення практично тотожних баз даних, ускладнень під час реалізації громадянам, юридичними особами конституційних прав власності на землю та прав на користування земельними ділянками.

Запровадження інформаційної системи відомостей та документів стосовно земельних ділянок, їх правового режиму – державного земельного кадастру при наявності Державного реєстру прав на нерухоме майно та їх обмежень (ведення якого передбачено Законом України “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень”) призведе до утворення практично тотожних баз даних, ускладнень під час реалізації громадянам, юридичними особами конституційних прав власності на землю та прав на користування земельними ділянками. Крім того, Закон України “Про державний кадастр” відтворює, конкретизує положення Земельного кодексу України, які  визначають призначення, завдання, складові частини державного земельного кадастру. Однією зі складових цього кадастру є державна реєстрація земельних ділянок (ст. ст. 196, 202 ЗК України), яка разом з іншими його (кадастру) частинами утворює   єдину  державну систему відомостей та документів із земельних питань. Наявність такої системи дозволяє узгоджено підходити щодо опрацювання  різноманітних  земельних питань,  формувати єдиний блок інформації, присвяченої землі, а, отже, об‘єктивно спрощує користування цією інформацію, у тому числі громадянами. Тому, ми цілком підтримуємо думку про закріплення у Земельному кодексі України положення про електронне ведення земельно-кадастрової документації [11, с.11 ].

Окрім того, землі як об’єкт правових відносин виконують різні функції:

– політичну, визнаючи територіальні межі суверенності державної влади та створюючи основу економічної незалежності держави;

– економічну, забезпечуючи базу для господарської діяльності;

– соціальну, окреслюючи місце та умови для життя людини;

– екологічну як об’єктивний фактор безпечного для життя існування людини.

Виконання всіх цих функцій забезпечується правом, різними його галузями: конституційним, адміністративним, цивільним, екологічним, земельним, аграрним [12, с.12]. При цьому, як стверджує О.Ф. Скакун, функції держави не можна ототожнювати з функціями її окремих органів, які є частиною апарату держави та знаходять своє вираження в компетенції, предметі діяльності, правах та обов’язках (повноваження), закріплених за ними [13, с.51].

Державні інтереси забезпечуються за допомогою дій, які за сутністю є комплексом цілеспрямованих організаційних і правових заходів, що впливають на об’єкт управління (певний державний інтерес), у результаті чого досягається необхідний для суспільства результат [14, с.101].

З точки зору правової характеристики, в залежності від рівня повноважень органу державного управління, їх діяльність може розрізнятися на такі основні функції: виконавча, організаційна, регулятивна, експертна, оціночна, профілактична, адміністративно-правова, захисна, охоронна тощо. Саме в функціях знаходить безпосередній вираз владно-організуюча сутність державного управління в забезпеченні державних інтересів. Велике значення в забезпеченні державних інтересів залежить від внутрішньоорганізаційної діяльності органу державного управління, його посадових та службових осіб.

Реалізація функцій державного управління залежить від рівня повноважень, що зумовлює вибір форм та методів роботи органів державного управління у галузі земельних відносин. Маючи розгалужену систему державних органів управління земельних ресурсів, її органи управління діють в межах повноважень, які наділені різною компетенцією, функціонують на різних рівнях і можуть здійснювати декілька певних функцій, інші – спеціалізуватися на виконанні лише однієї притаманній саме цьому органу управління функцій. Наприклад, відповідно до Положення про Державну інспекцію з контролю за використанням та охороною земель, Держземінспекція організує та здійснює державний контроль за використанням і охороною земель. Причому управлінська діяльність конкретних органів також складається із сукупності функцій. Звідси рівень ефективності кожного органу владно-управлінської діяльності істотно залежить від того, наскільки повно структура кожного органу управління відповідає змісту виконаних ним функцій.

Для максимальної реалізації владно-управлінських функцій їх правова регламентація повинна мати максимальне нормативне закріплення. При цьому нормативне і наукове правове обґрунтування управлінських функцій повинні мати реальне втілення в реалізації практичних завдань.

Декларативне втілення правової норми в нормативні акти породжують протиріччя, суперечки і конфлікти у правовій сфері. Наприклад, в пункті “в” ст.17 “Повноваження місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин” Земельного кодексу України, місцевим державним адміністраціям надано право “координації здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель” і частково відтворене в пункті ґ) координація діяльності органів виконавчої влади з питань землеустрою ст. Закону України “Про землеустрій” від 22 травня 2003 р.[16], яка в практичній діяльності не має механізму реалізації. Термін “координація”, що вживається у коментованих статтях не передбачає відносин підпорядкування між суб’єктами, що здійснюють землеустрій та забезпечують державний контроль за використанням та охороною земель, та місцевими державними адміністраціями. Такі колізії в правовому регулюванні земельних відносин в земельному законодавстві України непоодинокі, на що монографічному дослідженні “Колізії в правовому регулюванні земельних відносин в України” звертає увагу А.М. Мірошніченка [17].

Отже, покладені на органи державної виконавчої влади завдання і надані ним повноваження повинні співпадати та бути нормативно закріплені, в іншому випадку орган виконавчої влади не в змозі виконати покладені на нього завдання. Реалізації державної влади і забезпечення її інтересів повинно реалізовуватися у сфері управління земельними ресурсами не тільки через нормативне забезпечення, але й через визначену систему контролю уповноваженими на це державою посадовими та службовими особами органів публічної влади.

Література:

1. Общая теория советского земельного права// / отв. ред. : Г. А. Аксененок, И. А. Иконицкая, Н. И. Крас нов. – М. : Наука, 1983. – 357 c.

2. Земельное право Украины./Под ред. Погребного А.А, Каракаша И.И.- К.: Истина, 2002. – 496 с.

3. Земельне право:Підручник для студентів юридичних спеціальностей вищих навчальних закладів/ За ред. В.І. Семчика і П.Ф.Кулинича.- К.: Видавничий дім “Ін Юре”, 2001.- 424 с.

4. Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. – Юристъ, 2000. – 248 с.

5. Бавбєкова Е.А. Особливості управління в сфері використання та охорони земельних ресурсів АРК// Вісник Запорізького національного університету: Юридичні науки. – Запоріжжя, 2006. – С.124-126.

6. Закон України “Про охорону земель” від 19 червня 2003 року// ВВР України. – 2003. – № 39. – Ст. 349.

7. Про затвердження Положення про Державний комітет України із земельних ресурсів: постанова Кабінету Міністрів України від 19 березня 2008 р. № 224 – // zakon.rada.gov.ua.

8. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року //ВВР України.–2002. – № 3-4. – Ст. 27.

9. Електронний ресурс http://hghltd.yandex.net/yandbtm?url=http% 3A%2F%2Fportal. rada. gov.ua

10. Закон України “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень” від 1 липня 2004 року//ВВР України. – 2004. – № 51. – Ст.553.

11. Гринько С.В. Правові аспекти реєстрації прав на землю. – Автореф. дис. …к.ю.н. …12.00.06. – К.: Київський національний університет імені Тараса Шевченка, 2003. – 20 с.

12. Землі сільськогосподарського призначення:права громадян України. Науково-навчальний посібник// За ред.. док.юрид.наук, проф.. Н.І. Титової. – Львів: ПАІС, 2005. – 368 с.

13. Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учеб.- Х.: Консул, Ун-т внут.дел, 2000.–704 с.

14. Калюжний Р.А., Красноступ Г.М. Організаційно-правові форми забезпечення державних інтересів// Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2009. – № 4-5. – С.99–106.

15. Про утворення Державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель. Постанова Кабінету Міністрів України від 21 червня 2010 р. №477 – // zakon.rada.gov.ua.

16. Закон України “Про землеустрій” від 22 травня 2003 року// ВВР України. – 2003. – № 36. – Ст.282.

17. Мірошніченко А.М. Колізії в правовому регулюванні земельних відносин в України: Монографія. – К .: Алерта; КНТ; УЦЛ, 2009. – 268 с.

Анотація: В статті досліджуються зміст державної управлінської діяльність у сфері земельних ресурсів.

Ключеві слова: функції державного управління, адміністративна діяльність, управління у сфері земельних ресурсів.

В статье исследуются содержание государственной управленческой деятельности в сфере земельных ресурсов.

In the article there is considered the content of government activity in the area of land recourses.

Key words: functions of government management, administrative activity, management in the area of land recourses.

Підприємництво, господарство і право. – 2011. – №2 (182). – С.79–82

АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНІ ПЕРЕТВОРЕННЯ В КОНТЕКСТІ ПРОВЕДЕННЯ ЗЕМЕЛЬНОЇ ТА АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ В УКРАЇНІ

ADMINISTRATIVE-TERRITORIAL CHANGES IN THE CONTEXT OF HOLDING LAND AND ADMINISTRATIVE REFORM IN UKRAINE

Олександр Світличний,

кандидат юридичних наук,

докторант кафедри адміністративного та

фінансового права Національного університету

біоресурсів і природокористування України

Здійснення в Україні соціальних, економічних, політичних перетворень неможливо без реформування суспільних відносин. Проте, пройшовши декілька етапів, починаючи з дев’яностих років минулого століття, дуже важливі для суспільства – земельна, як і адміністративна реформа не завершено і до цього часу. Допущені в ході реформ прорахунки не тільки не вирішують наявні проблеми, а фактично зводять нанівець ті позитивні моменти, яких вдалося досягти за період проведення земельної і адміністративної реформ, вони уповільнюють хід реформування та призводять до загострення ситуації в суспільстві в цілому. На сьогодні державну політика у галузі земельних і адміністративних відносин неможливо розглядати без проведення в країні адміністративно-територіальної реформи.

Питанню теоретичних та практичних питань реформування адміністративно-територіальної устрою в Україні тією чи іншою мірою торкалися ряд вчених правознавців, зокрема В. Авер’янов, І. Коліушко, О.Орленко, В. Пащенко, В. Юрчишин та ін. Проте питання дослідження управлінських взаємозв’язків в контексті проведенні адміністративно-територіальної, земельної та адміністративної реформи є мало дослідженими, що зумовлює актуальність цієї теми.

Метою цієї статті є науковий погляд щодо теоретичних і практичних питань реформування адміністративно-теріторіальних устрою в контесті проведення земельної та адміністративної реформи в Україні.

Складна ситуація, що дуже тривалий час існує у галузі земельних відносин, землекористування, землеустрою, використання та охорони земельних ресурсів вимагає невідкладного поліпшення. Найгострішими проблемами земельної реформи є: неефективність державного управління земельними ресурсами та землекористуванням; відсутність інтегрованого підходу й підвищення його координованості та ефективності; корупційність діянь; відсутність заходів щодо проведення комплексного державного землеустрою.

Незавершеність земельної реформи спонукає Державу шукати нові шляхи завершення земельної реформи в Україні. Невипадково, у свій час Комісією з опрацювання та комплексного вирішення питань реалізації державної політики у сфері раціонального використання та охорони земель РНБОУ було розроблено Проект Концепції розвитку земельних відносин в Україні на 2008–2015 роки [1]. Проект Концепції розвитку земельних відносин в Україні розроблений відповідно до Указів Президента України “Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 січня 2008 р. № 121/2008”, “Про стан виконання Указу Президента України від 21 листопада 2005 р. № 1643”, “Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 29 липня 2005 р. “Про стан додержання вимог законодавства та заходи щодо підвищення ефективності державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання та охорони земель” [2].

Основним інструментом і механізмом реалізації Концепції є Державна програма розвитку земельних відносин в Україні до 2015 року.

Така ситуація обумовлена насамперед наступним:

– до цього часу не визначено мету, етапи, завдання та механізми правового, економічного, фінансового і соціального розвитку подальших реформ у ринкових умовах, а також шляхів їх забезпечення та реалізації;

– земельна реформа не супроводжувалась комплексом робіт із державного науково обґрунтованого землеустрою як основного інструменту державного управління, регулювання і реалізації аграрної реформи та здійснення заходів щодо формування мінімально неподільних ділянок (полів) за їх функціональним призначенням та системи заходів щодо раціонального використання й охорони ґрунтів;

– відсутня виважена послідовна державна політика щодо комплексного розвитку земельного законодавства, формування і розвитку комплексних ринкових земельних відносин, особливо сільськогосподарського призначення тощо.

Крім того, у Проекті Концепції сформульовані найважливіші напрями, принципи і економіко–правові пріоритети збалансованої державної політики в галузі земельних відносин, що виникають у процесі земельної реформи, яка покликана стати орієнтиром для органів державної влади та місцевого самоврядування при розробці нормативно–правових актів, програм, інвестиційних проектів у сфері використання земельних ресурсів.

“Отже, держава повинна мати і постійно здійснювати всебічну науково обґрунтовану земельну політику, яка б спрямувала землекористувачів незалежно від форм власності на збереження та примноження родючості грунтів” [3, с.8 ].

Здійснювана земельна реформа виявила недостатню урегульованість в системі державного управління земельними ресурсами, що має негативний вплив на стан їх використання та охорони в цілому, так і окремих її категорій.

Проведення ефективної земельної реформи можливе лише на основі комплексного поєднання економічного, екологічного та правового напрямків з іншими її не менш важливими аспектами, зокрема соціальними, правовими, політичними тощо. Для ефективної реалізації земельної реформи необхідно втілювати в життя закони та нормативно–правові акти, які органічно пов’язані з адміністративною реформою. Проведення земельної реформи неможливо здійснювати без реформування органів публічної влади [4, с.257–260].

На нашу думку, стратегія і завдання земельної реформи має лежати у широкій площині і передбачати формування нової системи ефективних товаровиробників сільськогосподарської продукції, запровадження рівноправного розвитку різних форм власності на землю, створення ефективного державного механізму управління щодо раціонального використання та охорони земельних ресурсів. Для цього необхідно на законодавчому рівні визначити мету, етапи, завдання та механізми правового, економічного, фінансового і соціального розвитку земельної реформи, а також шляхи їх забезпечення та реалізації. Проведення земельної реформи неможливо здійснювати без реформування органів державної виконавчої влади. Система органів виконавчої влади, що була створена за часів незалежності, не змогла на належному рівні забезпечити управлінську діяльність у галузі земельних відносин.

З цією метою держава повинна визначити коло державних органів та наділити їх відповідними повноваженнями у сфері використання та охорони земельних відносин, які б у першу чергу задовольняли інтереси всього суспільства. Наукове дослідження проведення земельної реформи дає підстави відзначити, що для складової реалізації і завершення земельної реформи, необхідним є врахування проведення адміністративної реформи, в межах якої особливою гостротою постає питання проведення адміністративно–територіальної реформи.

До управлінських повноважень органів державної влади в галузі земельних відносин належить повноваження по встановленню та зміні меж адміністративнотериторіальних утворень. Необхідність їх встановлення пов’язана з реалізацією земельної реформи [ 5, с. 132 ].

Зважуючи на важливість цього питання,ще у далекому 1997 р., Постановою ВР України був прийнятий проект ЗУ “Про адміністративно–територіальний устрій України [6 ] , який у подальшому 4 грудня 1997 р. був прийнятий ВР, проте був повернутий Президентом з його пропозиціями і в подальшому не знайшов свого законодавчого закріплення.

Підставою проведення адміністративно–територіальних змін є система адміністративно–територіального устрою України, що склалася до набуття Україною незалежності і була закріплена в ст. 133 Конституції та законодавстві України, формувалась на потребу командно–адміністративної системи СССР значно застаріла, потребує змін і не відповідає Європейській хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року, підписану від імені України 6 листопада 1996 року в м. Страсбурзі. Стаття 3 Європейської хартії визначає місцеве самоврядування як “право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення” [7]. Розпорядженням КМУ від 13 грудня 2002 р. №703–р, для підготовки нового проекту ЗУ “Про адміністративно–територіальний устрій України” було утворено Міжвідомчу раду з підготовки цього проекту [8] .

З огляду на ст. 175 ЗК України “межі адміністративно–територіальних утворень встановлюються в порядку та відповідно до закону”. На жаль, до цього часу спеціального закону, який би регулював адміністративно–територіальний устрій в нашій державі не існує. Встановлення та зміна меж адміністративно–територіальних утворень регламентується главою 29 ЗК України. Відповідно до ч. 1 ст. 174 ЗК України рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається ВР України за поданням ВР АРК, обласних, Київської чи Севастопольської міської рад.

Держава, як суверен, обумовлює кількість і категорію земель, які можуть передаватися територіальним громадам, а також встановлює обмеження щодо предачі цих земель у комунальну власність [9, с.283].

З огляду на ч. 2 ст.174 ЗК України рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ приймаються ВР АРК, обласними, Київською чи Севастопольською міською радами за поданням районних та відповідних сільських, селищних рад. Це положення суперечить ст. 133 Конституції України (положенню частини першої статті 133 дано офіційне тлумачення згідно з Рішенням КС України від 13.07.2001 р. № 11–рп/2001), відповідно до якого систему адміністративно–територіального устрою України складають: АРК, області, райони, міста, райони в містах, селища і села та ст.140 Конституції України ( положенням частини першої статті 140 дано офіційне тлумачення згідно з Рішенням КС України від 18.06.2002 р. № 12–рп/2002 та 25.12.2003 р. № 21–рп/2003), відповідно до якої місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Проте, враховуючи статус міст Києва та Севастополя законодавець передбачив право Київської та Севастопольською міських рад визначати межі сіл і селищ.

Водночас, у коментованих статтях ЗК України ніде не йде мова про внесення пропозицій щодо встановлення та зміни меж населених пунктів виконавчими комітетами відповідних рад, у той час як Закон України “Про планування та забудову територій” від 20 квітня 2004 р. [10], надає таку можливість. Відповідно до генеральних планів населених пунктів сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи в межах повноважень, визначених законом, а також Київська та Севастопольська міські державні адміністрації у разі делегування їм таких повноважень відповідними радами (ч.2 ст.12 Закону), що на нашу думку не суперечить ЗК України.

Внаслідок демографічних соціальних, економічних та інших обставин, земельні ділянки значної кількості адміністративно–територіальних утворень змінилися і не відповідають сучасним соціально–економічним критеріям розвитку, саме органи місцевого самоврядування, як правило мають найтісніший контакт з громадянином, тому існування органів місцевого якого лежить трирівнева модель адміністративнотериторіальної реформи.

Основною метою реформи є створення такої системи, за якої громадяни які проживають на території відповідної громади зможуть вирішувати свої питання в рамках їх власних можливостей та ресурсів, без залучення центрального уряду та гармонійно поєднувати місцеві та загальнодержавні інтереси із врахуванням особливостей територіального розвитку на основі чіткого функціонального розмежування з повноваженням органів виконавчої влади. Крім того, досліджуючи територіальний самоврядування, наділених реальними функціями, може забезпечити ефективне і близьке до громадянина вирішення питань у галузі земельних відносин.

Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення
має бути розв’язано ряд завдань, одним із яких є також запровадження раціонального адміністративно–територіального устрою. Законопроект “Про територіальний устрій України” був презентований ще у 2005 році, в основі

устрій як явище, Б.Є. Нольде зауважував, що територіальні органи, які функціонують у межах адміністративної одиниці, є основними каналами, через які державна влада поширюється в однакових формах на кожну частину державної території і на кожну групу населення [ 11, с.254].

Отже, радикальне реформування адміністративно-територіального устрою – це складний і комплексний процес і має певний ризик, у той же час враховуючи, що за останнє десятиріччя в країні чисельність населення суттєво зменшилася, з географічних карт зникли сотні населених пунктів (сіл), внаслідок чого змінився територіальний поділ земель, а отже перед державою уже стоїть питання проведенням адміністративних змін в структурі територіального поділу різних категорій земель.

Важливою викликом пов’язаним з реформою є проблеми, які стосуються її впровадження. Чи не найпершою проблемою, пов’язаною з реалізацією адміністративної реформи є те, що більшість як звичайних громадян, так і службовців не особливо прагнуть будь–яких змін у своєму найближчому оточенні [12, с.14 ]. Прикладом проведення реформування територіального устрою, є Польща. Адміністративна реформа Польщі, яка діє від 1 січня 1999 року ввела 3рівневу структуру територіального поділу воєводствоповітгміна, скоротивши одночасно кількість воєводств з 49 до 16. Ефектом впровадження реформи було також зменшення влади воєводи, який є представником центральної виконавчої влади, та збільшення ролі самоврядування на воєводському та місцевому рівні [13 ].

Старі управлінські традиції таким чином набули нового життя і значно вплинули на адміністративну реформу в Польщі та в інших країнах.

Необхідністю проведення адміністративнотериторіальної реформи, яка повинна бути спрямована на посилення ролі місцевого самоврядування та забезпечення його спроможності проводити ефективну політику в інтересах людини, забезпечуючи її якісними доступними послугами. Враховуючи, що межі адміністративнотериторіальних утворень не є постійними, новий адміністративний та територіальний поділ повинен врахувати принципи економічної доцільності та соціальної необхідності, що призведе до забезпечення соціальноекономічного балансу територій.

При цьому необхідно звернути увагу на певні правові колізії при встановленні та зміні меж адміністративнотериторіальних утворень. Згідно із ст. 174 ЗК України рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається ВР України за поданням ВР АРК, обласних, Київської чи Севастопольської міської рад, і відповідає п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції України, яка відносить до повноважень ВР України встановлення і зміну меж районів. В той же час ВР України, відповідно до Рішення КС України у справі про адміністративнотериторіальний устрій від 13 липня 2001 року №11рп/2001, ВР України не уповноважена Конституцією України визначати межі районів у містах [ 14 ]. Крім того, статтями 133, 140 Конституції України не передбачено існування сіл і селищ у складі міста, на відміну від земельного законодавства, де ч. 2 ст. 174 ЗК України, рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ приймаються ВР АРК, обласними, Київською чи Севастопольською міською радами за поданням районних та відповідних сільських, селищних рад.

Таким чином, важливим елементом проведення адміністративнотериторіальної реформи є чітке розмежування повноважень між рівнями місцевого самоврядування за принципом субсидіарності з тим, щоби не допустити дублювання та подвійного підпорядкування функцій і завдань місцевого самоврядування.

Висновок. Адміністративнотериторіальна реформа, яка так і не розпочалася, могла б здійснюватися паралельно з земельною, адміністративною та іншими реформами в Україні. Побудова нової системи державного управління шляхом її перетворень можлива тільки при єдиному комплексному державному підході. Спроби проведення реформування окремих ланок єдиної комплексної системи державного управління неможливі від єдиного наукового підходу побудови нової системи управління держави.

Література:

1. Проект Концепції розвитку земельних відносин в Україні на 2008–2015 роки/ http://www.minagro.kiev.ua.

2. Рада Національної безпеки і оборони України ”Про стан виконання Указу Президента України від 21 листопада 2005 року N 1643 ”Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 29 червня 2005 року ”Про стан додержання вимог законодавства та заходи щодо підвищення ефективності державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання та охорони земель”/Рішення введено в дію Указом Президента № 121/2008 від 14 лютого 2008 року//http://zakon.rada.gov.ua/

3. Державна служба охорони грунтів: актуальність, прогноз, пропозиції./Зубець М.В., Татаріко О.Г., Медведєв В.В., Булигін С.Ю.//Вісник аграр. науки. – 1998. – №2. – С.5–9.

4. Світличний О.П. Щодо земельної реформи в Україні/ Актуальні проблеми правового регулювання анрарних, земельних, екологічних відносин і природокористування в Україні та країнах СНД:Міжнар. наук.-практ. Конф.(м. Луцьк, 10-11 вересня 2010 р.): Збірник наукових праць/За заг. Ред. А.М. Статівки та ін. – Луцьк:РВВ ЛНТВ, 2010. – 384 с.

5. Швець В.Д. Органи державної влади в Україні як суб’єкти земельних правовідносин. Монографія/За ред. В.І. Семчика – К.: Вид-во “Видавничий дім “УКРПОЛ”, 2009. – 248 с.

6. Постанова Верховної Ради України від 15 липня 1997 року Про проект Закону України про адміністративно-територіальний устрій України// [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/

7. Закон України “Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування” від 15 липня 1997 року.//ВВР – 1997– N 38. – Ст. 249.

8. Про Міжвідомчу раду з підготовки проекту Закону України “Про адміністративно-територіальний устрій України”// Розпорядженням КМУ від 13 грудня 2002 р. №703-р. //http://hghltd.yandex.net/

9. Сидорко В.П. Актуальність розмежування земель державної та комунальної власності//Матеріали міжнародної науково-практичної конференції. [«Землевпорядна освіта, наука та виробництво: сьогодення та перспектива очима молодих вчених»]. – К.: ТОВ ЦЗРУ, 2003. – С.281–286с.

10. Закон України “Про планування та забудову територій” від 20 квітня 2004 року//ВВР. – 2000. – № 31. – Ст.250.

11. Нольде Б.Э. Очерки Русского Государственного Права. – СПб.: Правда, 1991. – 554 с.

12. Адміністративна реформа в Україні: експертні оцінки. – Львів: ЦПД, 2009. – 28 с.

13. Адміністративна_реформа_Польщі. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: uk. org. wikipedia.

14. Рішення Конституційного суду України у справі про адміністративно-територіальний устрій від 13 липня 2001 року №11рп/2001// Вісник Конституційного суду України. – 2001. – №4. – 10 жовтня.

Анотація. В статті досліджуються теоретичні і практичні питання реформування адміністративно-територіального устрою в контексті проведення земельної та адміністративної реформи.

В статье исследуются теоретические и практические вопросы реформировании административно-териториального усторойства в контексте проведения земельной и административной реформы.

In the article there is a research of theoretical and practical problems of reformation of administrative-territorial system in the context of holding land and administrative reform.

Ключові слова: управлінська діяльність, реформування адміністративно-територіального устрою, використання та охорона земельних ресурсів, земельна та адміністративна реформа.

Key words: administrative activity, reformation of administrative-territorial system, using and protection of land recourses, land and administrative reform.

НАУКОВИЙ ВІСНИК НУБІП УКРАЇНИ: СЕРІЯ «ПРАВО». 2011. – Вип.157. – С.136 –143

УДК 349.41

ЗДІЙСНЕННЯ ТА ШЛЯХИ ЗАВЕРШЕННЯ ЗЕМЕЛЬНОЇ РЕФОРМИ В УКРАЇНІ

IMPLEMENTATION AND WAYS OF COMPLETION OF LAND REFORM IN UKRAINE

О.П Світличний, докторант

Національний університет біоресурсів і

природокористування України

Досліджуються теоретичні та практичні питання здійснення та шляхи завершення земельної реформи в Україні.

Теорія, практика, земельна реформа, сільськогосподарські землі, управлінська діяльність, інвестиції, планування, органи виконавчої влади, удосконалення.

Щоб створити щось нове, сучасне і більш досконале, необхідно детально дослідити, проаналізувати і правильно оцінити ті процеси земельної реформи які були здійснені за попередні роки. У 2010 році виповнилося 20 річчя з того часу як постановою Верховної Ради України «Про земельну реформу» та прийняттям Земельного кодексу Української РСР від 18 грудня 1990 р. [1], в країні було запроваджено земельну реформу.

Запроваджена постановою земельна реформа є складним і багатогранним комплексом заходів, спрямованих на реалізацію основних цілей, вирішення питань регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, реалізації державної політики у сфері раціонального використання та охорони земельних ресурсів.

Метою цієї статті є висвітлення теоретичних та практичних питань здійснення та шляхів завершення земельної реформи в Україні.

Питанню проведення і шляхів завершення земельної реформи тією чи іншою мірою торкалися такі науковці як: В.І. Андрейцев, В.К. Гуревський, П.Ф. Кулинич, В.В. Носік, В.І. Семчик, Н.І. Титова, М.В. Шульга та ін., проте різні наукові погляди на реформування земельної реформи та шляхи її завершення зумовлюють актуальність цієї проблеми.

Науковці по-різному відносяться до питання дослідження земельної реформи та реформування земельних відносин. Як цілком слушно стверджувала Н.І. Титова, “земельні відносини завжди були і залишаються одними з центральних і вирішальних, особливо при проведенні радикальних соціально-економічних перетворень” [2, с. 10].

У своїй більшості науковці, досліджуючи питання проведення земельної реформи зводять її до сукупності соціально-економічних, організаційних та правових заходів і акцентують свою увагу на удосконалення земельних відносин шляхом ефективного використання та належної охорони земель [3, с. 27–28; 4, с. 22]. Так, В.І. Андрейцев під земельною реформою розуміє врегульовану спеціальним земельним законодавством систему дій різних суб’єктів та сукупність організаційних, економічних, екологічних, науково-технічних, землевпорядних та державно-правових заходів, спрямованих на докорінне перетворення (зміну) та вдосконалення земельних правовідносин відповідно до сучасних вимог розвитку суспільства, держави і забезпечення земельних потреб громадян України [5, с. 14].

Можна і далі цитувати наукові думки дослідників земельної реформи, проте ці визначення у більшості мають багато схожих рис [6, с. 24; 7, с. 80].

Свідомо уникаючи наукової дискусії, все ж не можемо відзначити, відсутність комплексного підходу до вирішення проблемних питань земельної реформи на нашу думку пов’язано також з тим, що в сучасних умовах, держава майже не впливає на спосіб використання та охорону земель, які знаходяться у державній, колективній і приватній власності. Враховуючи важливість напрямів, які необхідно вирішити під час земельної реформи, вважаємо, що зупинення негативних процесів у галузі земельних відносин можливе за умови більш дієвого владноуправлінського впливу держави на земельні відносини. Крім того, що “позитивне зміщення управління земельними ресурсами в незалежній Україні в сторону ринкового не сприяло належному підвищенню рівня використання земель. Більше того, в останні роки, через не системність і недосконалість законодавчо-нормативної бази та зниження рівня професійності управління, земельні відносини набули загрозливих форм [ 8, с. 36].

Реалізація основних напрямів земельної реформи, як комплексу взаємопов’язаних правових, організаційних, фінансових, науково-технічних та інших заходів повинно забезпечити прискорення завершення в країні земельної реформи, а також створити ефективний механізм державно-владного регулювання земельних відносин. Це підтверджується сучасною практикою трансформації управлінських відносин у сфері використання та охорони земельних ресурсів, про свідчить Указ Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 9 грудні 2010 р. №1245/2010, відповідно до якого, замість Міністерства аграрної політики України, утворено Міністерство аграрної політики та продовольства України, замість Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, утворено Державний комітет із земельних Міністерство екології та природних ресурсів України, ресурсів України, реорганізовано у Державне агентство із земельних ресурсів України, з безпосереднім підпорядкуванням Міністерство аграрної політики та продовольства України [ 9], що у свою чергу призведе до нового розподілу функціональних повноважень у системі органів виконавчої влади покликаних здійснювати державний контроль у галузі земельних відносин, а отже і правових колізій у сфері державного контролю за земельними ресурсами.

Враховуючи, що Україна має унікальні земельні ресурси і природно-кліматичні умови, сприятливі для отримання високих здобутків у сільськогосподарському виробництві, вважаємо, що перепорядкування Державного агентства із земельних ресурсів України безпосередньо Міністерству аграрної політики та продовольства України є передчасним і не сприятиме створенню владноуправлінського впливу держави у галузі земельних відносин.

Основними причинами низької віддачі земельного потенціалу в Україні є безгосподарне ставлення до землі. Тривала відсутність реального власника, помилкова стратегія максимального залучення земель до обробітку, недосконалі техніка і технологія обробітку землі та виробництва сільськогосподарської продукції, невиважена цінова політика, недотримання науково обгрунтованих систем ведення землеробства і, зокрема, повсюдне недотримання сівозмін, внесення недостатньої кількості органічних добрив, низький науково-технічний рівень проектування, будівництва та експлуатації меліоративних систем, недосконала система використання і внесення мінеральних добрив та невиконання природоохоронних, комплексно-меліоративних, протиерозійних та інших заходів [10, с. 332–333].

Отже, існуюча проблема екологічного стану українських земель є дуже гострою, тому владно-управлінський державницький вплив на ці та інші процеси набувають актуального значення. Вищевикладені проблемні питання та відсутність прозорого ринку землі в Україні, є однією із необхідних умов на шляху реформування та удосконалення діяльності органів виконавчої влади у сфері земельних ресурсів.

На тлі перманентних криз які відбуваються в економічному, політичному і соціальному житті нашої держави, в Україні ще й досі немає єдиного погляду науковців, практиків та державних посадовців на проведення та шляхи завершення земельної реформи в державі. Невипадково, що різні погляди до цього часу не сформували державну політика у галузі земельних відносин

Необхідно погодитися з академіком В. І. Семчиком, що “аграрна і земельна реформи не стали підґрунтям економічного і соціального відродження села, підвищення добробуту сільського населення, розв’язання продовольчої проблеми” [11, с. 310].

Відповідно до земельного законодавства, землі за основним цільовим призначенням поділяються на певні категорії, кожна із передбачених у ч. 1 ст. 19 ЗК України категорій земель має особливий правовий режим, проте, найбільш цінною і суспільно найбільш важливою категорією є землі сільськогосподарського призначення, які є первісним джерелом будь-якого багатство суспільства.

Проведення земельної реформи також не можливо здійснити без вирішення особливого питання, об’єкта особливої, підвищеної державно-правової охорони – земель сільськогосподарського призначення. Особлива економічна і соціальна роль земель сільськогосподарського призначення зумовлена їхніми унікальними природними факторами. Враховуючи, що одним із основних способів перерозподілу землі між юридичними та фізичними особами є продаж земель, важливим на нашу думку є зняття мораторію на відчуження земель сільськогосподарського призначення. Проте, певні сподівання переважної більшості громадян на такій підхід поки що не справджуються.

Запроваджений Верховною Радою України [12] черговий мораторій на нашу думку не є виходом який може врегулювати, а тим більше вирішити численні проблемні питання які існують у галузі земельних відносин. В той же час, якщо брати за взірець європейські держави, то у нас не повинно бути жодних застережень щодо зняття мораторію, бо земля – це економічна категорія і вона повинна бути в фінансовому обороті і відповідно до ст. 13 Конституції України земля є об’єктом права власності Українського народу.

Проте, в практичній реалізації ця конституційна норма громадянами не може в повній мірі бути реалізованою. Як зазначає П. Ф. Кулинич, ця норма несе в собі переважно політичний характер, оскільки вона повною мірою не вписується в цивілістичну доктрину права власності [13, c. 13–14].

В умовах продовольчої кризи, реальне забезпечення ринку продуктами сільськогосподарського призначення можливе тоді, коли в країні реально запрацює ринок сільськогосподарських земель, його інвестиційна привабливість, що повинно стати основною метою земельної реформи. Без сумніву, сучасний стан економіки потребує детального законодавчого врегулювання процесу введення в обіг сільськогосподарських земель, які повинні узгоджуватися з міжнародними стандартами. У той же час зняття мораторію потребує детального законодавчого врегулювання, яке повинно бути зрозумілим, прозорим і має на меті забезпечити соціальну справедливість учасників земельних відносин. Зняття мораторію сприятиме також розвитку ринку земель і, зокрема, системи іпотечного кредитування, матиме позитивні правові, соціально-економічні та міжнародні наслідки.

За висновками багатьох експертів, аграрний ринок здатен не лише “витягнути” країну із кризи, а й перетворитися на локомотив усієї економіки. За різними оцінками, ринкова вартість українських земель навіть в умовах фінансової кризи приблизно складає 35–37 млрд доларів США [14, с. 6 ], тоді як

щорічна потреба сільського господарства в кредитах становить близько 20 млрд гривень.

Нинішній показник виробництва валової продукції в АПК – низький (110 млрд. гривень). Україна має можливість збільшити його у 2-2,5 рази [15, c. 3].

Отже, земля може виступати заставою для отримання селянами кредиту, на жаль на сьогодні із-за високих кредитних ставок, селяни отримують кредит під майбутній урожай. В умовах нинішньої фінансової кризи зняття мораторію може надати новий подих економічним відносинам.

Впровадження системних реформ в АПК, як і в інші види реформ (при цьому незамінність землі відіграє першочергову роль), надасть можливість вивести агросектор на нові рубежі економічного розвитку. Необхідна розробка не тільки довгострокової стратегії розвитку та відповідної нормативно-правової бази, але й реальне її втілення в життя. Ці та інші чинники, зокрема низький рівень екологічної свідомості суспільства, призвели до значної деградації довкілля України, надмірного забруднення не тільки земель, але й поверхневих і підземних вод, повітря. На жаль, агропромисловий комплекс в сучасних умовах продовжує бути основним забруднювачем земель. Наукова необґрунтованість при внесенні мінеральних добрив, пестицидів та інших хімічних препаратів у більшості випадків використовуються необґрунтовано і разом з промисловим і радіаційним забрудненням ще більше ускладнюють непросту екологічну ситуацію в Україні.

Державна політика у сфері охорони і захисту земельних ресурсів, як і будь якій іншій сфері повинна базуватися на стабільній системі законодавства, актів, нормативів, але ця система повинна вміти швидко реагувати на зміни навколишніх компонентів, вміти пристосовуватися до змін занадто складного екологічного середовища [16, c. 205–208].

В умовах зростаючого попиту на продукти харчування в усьому світі, значення земель сільськогосподарського призначення, їх вплив щодо гарантування продовольчої безпеки держави постійно зростає. Складна ситуація, що дуже тривалий час існує у галузі земельних відносин вимагає невідкладного вирішення. Найгострішими проблемами земельної реформи є: неефективність державного управління земельними ресурсами та землекористуванням; відсутність інтегрованого підходу й підвищення його координованості та ефективності; корупційність діянь; низька інвестиційна діяльність; відсутність прозорого земельного ринку капіталовкладення; відсутність прозорості в діяльності органів виконавчої влади, які покликані забезпечити належну діяльність у галузі земельних відносин та незалежність і справедливість судової гілок влади, що найбільш турбує інвесторів.

Необхідно також зазначити, що в умовах реформування земельних відносин заходи щодо використання та охорони земель не були забезпечені достатніми фінансовими ресурсами, хоч землекористування стало платним.

Здійснення ефективної земельної реформи можливе лише на основі комплексного поєднання економічного, екологічного та правового напрямків з іншими її не менш важливими аспектами, зокрема соціальними, правовими, політичними тощо. Для ефективної реалізації земельної реформи необхідно втілювати в життя закони та нормативно-правові акти, які органічно пов’язані з адміністративною реформою. Проведення земельної реформи неможливо здійснювати без реформування органів публічної влади [17, с. 257–260].

Негативним фактором сучасного етапу проведення земельної реформи в Україні є також недосконалість і нестабільність багатьох нормативно-правових актів не тільки у сфері земельного законодавства, але й не належного правового регулювання інших відносин, зокрема: економічних, аграрних, екологічних тощо. Відсутність планування пропорційного і збалансованого розвитку однієї галузі, призводить до неузгодженого регулювання всією економікою держави.

У контексті наведеного, як слушно зазначає М.І. Козир, на початку 90-х років ХХ ст. ліберальні реформатори російської економіки засудили планування розвитку економіки як нібито адміністративно-командного методу державного управління і наклали на нього своєрідне «табу». Справа зайшла так далеко, що із наукового обігу зник навіть сам термін «планування економіки». На сьогодні життя підтвердило слушність думки тих економістів, які стверджували, що державне планування притаманне економіці будь-якої економічної системи розвитку суспільства і повинно поєднуватися із ринковим регулювання економічних відносин [18, с. 198]. Особливо це важливо для сучасної української держави.

На підставі викладеного приходимо до висновку, що однієї із умов завершення земельної реформи є також реформування органів публічної влади у галузі земельних відносин. З цією метою держава повинна визначити чітке коло публічно-владних органів та наділити їх законодавчими повноваженнями у сфері використання та охорони земельних ресурсів, які б у першу чергу задовольняли інтереси всього суспільства. Сучасний стан земельних відносин, розгалужена і невпорядкована система органів державної влади з питань використання та охорони земельних ресурсів і природокористування, вимагає нагального впровадження комплексних і системних заходів, спрямованих на вирішення проблемних питань у цій галузі. Одним із очевидних висновків є те, що нові перетворення і зміни які здійснювалися до цього часу рідко позначилися на проведенні земельної реформи, яка до цього часу так і не завершилася. На сьогодні державна політика у галузі земельних відносин повинна опиратися на нові підходи у прийнятті рішень щодо раціонального використання та охорони земельних ресурсів, створення оптимальних умов для суттєвого збільшення соціального, інвестиційного і виробничого потенціалів землі, перетворення її у самостійний фактор економічного зростання.

Список літератури:

1. Про земельну реформу: постанова Верховної Ради України від 18 грудня 1990 р. //Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 10. – Ст. 100.

2. Титова Н.І. Землі як об’єкт правового регулювання / Н.І. Титова // Право України. – 1998. – № 4. – С. 10–15.

3. Шульга М.В. Актуальные правовые проблемы земельных отношений в современных условиях / М.В. Шульга. – Харьков : Фирма «Консум». – 1998. – 224 с.

4. Федоров М. Земельна реформа в Україні : стан, проблеми, перспективи / М. Федоров // Економічний часопис. – 1999. – № 6. – С. 22–28.

5. Андрейцев В.І. Правові засади земельної реформи і приватизації земель в Україні : [навч.- практ. посіб.] / В.І. Андрейцев. – К. : Істина. – 1999. – 320 с.

6. Арнаут А. Г. Земельна реформа в Україні та Румунії : порівняльний аналіз законодавства: Дис. … канд. юрид. наук : 12.00.06 / Андрій Георгійович Арнаут. – К., 2007. – 197 с.

7. Носік В.В. Правова природа земельної реформи в Україні / В.В. Носік // Науковий вісник Чернівецького університету. – 2004. – Випуск 212. Правознавство. – С. 79–83.

8. Третяк А.М., Дорош О.С. Управління земельними ресурсами // За ред. професора А.М. Третяка. Навчальний посібник. – Вінниця : Нова книга. – 2006 – 360 с.

9. Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади: Указ Президента України від 9 грудні 2010 р. №1245/2010 : [Електроний ресурс]. – Режим доступу : http : // zakon.rada.gov.ua.

10. Світличний О.П.Окремі проблеми правового забезпечення екологічної безпеки земельних ресурсів// Правова політика Української держави [текст] : Матеріали Міжнародної науково-практичної, конференції, присвяченої 70-річчю Прикарпатського національного університету імені Василя Стефаника. Том 1./19-20 лютого 2010 року – Івано-Франківськ: Прикарпатський національний університету імені Василя Стефаника. – 2010. – 342 с.

11. Семчик В.І. Проблеми розвитку аграрного права України // Правова держава: Щорічник наукових праць Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Вип. 11. – К.: Вид. Дім «Юридична книга». – 2000. – С. 310–323.

12. Про внесення змін до пунктів 14 і 15 розділу X «Перехідні положення «Земельного кодексу України щодо терміну на продаж земельних ділянок»: Закон України від 19 січня 2010 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2010 – № 9. – Ст. 86.

13. Кулинич П. Ф. Право власності на землю в Україні // Вісник «Сільське господарство реформується». – 1997. – № 4. – С. 13–14.

14. Казаченко Л. Як примусити українських політиків забезпечити розвиток сільського господарства?/ Всеукраїнська ділова газета «Аграрний тиждень». – № 12. – С. 6.

15. Аграрний тиждень. Всеукраїнська ділова газета. – 19. 04. 10 – 25. 04. 10. – № 14. – С. 3.

16. Світличний О.П. Раціональне використання земельних ресурсів – важливий напрямок соціально-економічної політики держави// Cучасні проблеми аграрного і природоресурсного права: міжнародна науково-практична конференція (Київ, 30-31 жовтня 2009 р.): зб. наук. пр./ за заг. ред. В.М. Єрмоленка та ін. – К.: ІРІДІУМ. – 2009. – C. 205–208.

17. Світличний О.П. Щодо земельної реформи в Україні/ Актуальні проблеми правового регулювання анрарних, земельних, екологічних відносин і природокористування в Україні та країнах СНД:Міжнар. наук.- практ. конф.(м. Луцьк, 10-11 вересня 2010 р.) : Збірник наукових праць/ За заг. Ред. А.М. Статівки та ін. – Луцьк: РВВ ЛНТВ. – 2010. – C. 257–260.

18. Козырь М.И. Проблемы совершенствования государственного управления агропромышленным комплексом Российской Федерации//Актуальные проблемы правового регулирования аграрных, земельных отношений, природопользования и охраны окружающей среды в сельском хозяйстве : Матер. Междунар. науч.-практ. конф. (31 марта 2010 г. Москва). – М.: РУДН. – 2010. – C. 185–201.

В статье исследуются теоретические и практические вопросы проведения и пути завершения земельной реформы в Украине.

Земельна реформа, сільськогосподарські землі, управлінська діяльність, інвестиції, планування, органи виконавчої влади, земельні відносини.

In the article there is a consideration of carrying out and ways of completing land reform in Ukraine.

Land reform, agricultural land, administrative activity, investments, planning, executive authority, land relationship.

ЗЕМЛЕУСТРІЙ І КАДАСТР. – 2011. – №1. – С. 50– 52.

РАЦІОНАЛЬНЕ ВИКОРИСТАННЯ ТА ОХОРОНА ЗЕМЕЛЬНИХ РЕСУРСІВ: ПОНЯТТЯ ТА ЗМІСТ

Світличний Олександр Петрович

докторант кафедри адміністративного та фінансового права Національного університету біоресурсів і природокористування України

Виконання управлінських функцій, які пов’язані з розроблення та забезпечення реалізації загальнодержавних програм використання та охорони земель є важливим та необхідним елементом системи регулювання суспільних відносин і покладено на Кабінет Міністрів України, який разом із іншими центральними і місцевими органами державної виконавчої влади здійснює владно–управлінські функції реалізуючи загальнодержавні програми використання та охорони земель. У свою чергу, через систему комплексних заходів, реалізація загальнодержавних програм використання та охорони земель, здійснюється через відповідні регіональні та місцеві програми.

Як недоліком державного управління вважаємо, що вирішення економічних, повинно бути прив’язано з вирішенням екологічних та правових проблем використання земельних ресурсів, яке в першу чергу повинно забезпечити раціональне  землекористування та охорону земель.  З теоретичної точки зору раціональне  землекористування  – це обов’язкова екологічна вимога при використанні цього природного ресурсу. Ст. 34 базового екологічного Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” прямо зазначає, що охорона навколишнього природного середовища є однією із найважливіших функцій держави і полягає у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища громадянами, а також всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування [1].

Забезпечення раціонального використання та охорони земель також є одним із принципів земельного законодавства (ст. 5 ЗК України [2] та Закону України «Про охорону земель» [3] тощо). Проте, важливою складовою раціонального використання та охорони земель є ДСТ 26640–85 «Землі. Терміни та визначення», який визначає раціональне використання земель як забезпечення всіма землекористувачами в процесі виробництва максимального ефекту при здійсненні мети землекористування з урахуванням охорони земель та оптимальної взаємодії з природними факторами [4].

У своїй більшості науковці визначають раціональне використання землі як встановлення такого правового режиму окремих категорій земель, який, по–перше, відповідав би їх основному господарському призначенню, і, по–друге, забезпечував належне використання цих земель [5, с. 13].

Раціональне використання землі визначається також як досягнення максимального ефекту у здійсненні мети землекористування з урахуванням корисної взаємодії землі з іншими природними факторами і при охороні землі в процесі використання як специфічної умови будь–якої діяльності, і головного засобу виробництва у сільському господарстві [6, с. 30].  

Раціональність вчені трактують також як використання природних ресурсів з урахуванням екологічних вимог, нормативів, стандартів, лімітів. Звідси висновок про тяжіння цього положення до екологічних факторів. Але ефективність використання природних об’єктів містить економічний аспект, що виявляється у мінімальних витратах для отримання найбільшого ефекту від експлуатації природних об’єктів [7, с. 52].

Викладене дає підстави зазначити, що під раціональним використанням та охороною земель при здійсненні землекористування мається на увазі лише економічний ефект. Так, В. Л. Мунтян у своїй науковій праці прямо зазначає, що раціональне використання природних багатств – категорія насамперед економічна [8, с. 75–76], що на думку Г. Радченко є неправомірним, адже у землекористувачів виникають і інші цілі, наприклад, оздоровчі, рекреаційні, естетичні тощо, які не взяті у визначенні до уваги [9, с.89].

Безперечною складовою раціонального використання земель є їх правова охорона. Проте, на відміну від ст. 1. «Визначення термінів» Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», де під охороною земель розуміється система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного,
оздоровчого, рекреаційного та історико–культурного призначення [10]. В нормах цього Закону відсутнє визначення поняття «використання земель».

Отже, Закон «Про державний контроль за використанням та охороною земель», який безпосередньо регулює вказані відносини, не надає визначення поняття «використання земель».

Сучасне розуміння поняття раціонального використання земель охоплює й іншу його невід’ємну складову – охорону земель, що розширює його наукову складову.

Раціональне використання земель повинно включати такі основні аспекти охорони земель:

1) соціально–економічний аспект –  здійснюється шляхом відновлення оптимального стану земель та грунтів, у поєднанні заходів економічного стимулювання;

2) екологічний  –  полягає в охороні земель від шкідливого впливу і здійснюється шляхом його правового регулювання;

3)   управлінський – полягає в державному, самоврядному та громадському контролі за раціональним використанням та охороною земель.

4) правовий – полягає у відшкодуванні збитків землевласниками та землекористувачами та застосуванні до них заходів юридичної відповідальності за правопорушення земельного законодавства.

Таким чином, слід зробити висновки, що соціально–економічний, екологічний, управлінський та правовий  аспекти  формують інтегрований механізм, які створює сукупність мотивів землевласників та землекористувачів в забезпеченні не тільки раціонального використання та охорони земель, але й відтворення земельних ресурсів. Суть цього механізму повинна ґрунтуватися на концепції раціонального використання та охороні земельних ресурсів як основного національного багатства Українського народу, пріоритетів вимог екологічної безпеки у використанні земель, нормуванні і планомірному обмеженні впливу господарської діяльності на земельні ресурси, відшкодування збитків, заподіяних порушенням законодавства про охорону земель, поєднанні заходів економічного стимулювання та юридичної відповідальності у галузі охорони земель.

Тільки при обґрунтованому послідовному, системному і науковому підході можлива оптимальна концепція державного управління земельними ресурсами, яка надасть змогу забезпечити раціональне використання, відновлення та охорону земельних ресурсів.

Література:

1. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 21 червня 1991 року// Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 41. – Ст. 546.

2. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року // Відомості Верховної Ради України.–2002. – № 3–4. – Ст. 27.

3. Закон України «Про охорону земель» від 19 червня 2003 року// Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 39. – Ст. 349.

4. ДСТ 26640–85 «Землі. Терміни та визначення». [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://yandex.ua/yandsearch?text=%D0%94%D0%A1%D0%A2+26640-85&clid=46512&lr=143&ncrnd=9283.

5. Аксененок Г.А. Обеспечение рационального использования земли// Советское государство и право. – М.: Наука. – 1968. – № 10. – С. 12 –19.

6. Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР/Под ред. Н. И. Краснова. – М.Наука – 1969.–360 с.

7. Трегобчук В. М. Проблеми охорони сільськогосподарських земель за переходу до ринкової економіки // Землевпорядний вісник. – 1997. – № 1. – С. 49–53.

8. Мунтян В. Л. Правові проблеми раціонального природокористування. – К.: Вид-во Київського університету. – 1973. – 181 с.

9. Радченко Г. Раціональне використання земель: поняття та зміст // Персонал. – №8. – 2005. – С.89–92.

10. Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від19 червня 2003 року // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 39. – Ст. 350.

ЗЕМЛЕУСТРІЙ І КАДАСТР. – 2011. – №2. – С. 28–33

ЗЕМЕЛЬНА РЕФОРМА В УКРАЇНІ: ДУМКА ЮРИСТІВ

LAND REFORM IN UKRAINE: LAWYERS’ OPINION

В.І. Курило, доктор юридичних наук, професор,

Національний університет біоресурсів і

природокористування України

О.П. Світличний, кандидат юридичних наук,

Національний університет біоресурсів і

природокористування України

Постановка проблеми. Реформування у будь-якій галузі суспільних відносин – це складний процес, і затратний механізм. Для його реалізації необхідний комплексний підхід, що передбачає належного організаційного, фінансового, правового та кадрового забезпечення.

У лютому, 2011 році виповнився 20-річний ювілей, болючої для нашої держави, земельної реформи. Здійснення земельної реформи в Україні було передбачено Постановою Верховної Ради України «Про земельну реформу» та прийняттям Земельного кодексу Української РСР від 18 грудня 1990 р. [1], відповідно до якої всі землі республіки були оголошені об’єктом реформи. В подальшому, в незалежній Україні було прийнято низку нормативно-правових актів, які були покликані сприяти проведенню земельної реформи, що є складовою частиною економічної реформи, здійснюваної у зв’язку з переходом економіки держави до ринкових відносин.

У наукових працях вчених правознавців нерідко містяться дискусійні положення, висловлюються гострі полемічні погляди щодо наведеної проблеми, що чинить безпосередній вплив на системності реформування законодавства. Зокрема це стосується і земельного законодавства, особливо в контексті проведення земельної реформи в Україні, що і обумовлює мету цієї статті.

Аналіз останніх наукових досліджень і публікацій. Питання проведення земельної реформи тією чи іншою мірою торкалися ряд вчених-правознавців та фахівців-практиків, зокрема О. І. Заєць, І.І. Каракаш, П.Ф. Кулинич, В.В. Носік, В.І. Семчик, М.В. Шульга та ін. Разом з тим, різні погляди науковців на шляхи завершення земельної реформи зумовлюють актуальність цієї проблеми.

Виклад основного матеріалу. Земельний кодекс УРСР від18 грудня 1990 р. принципово відрізнявся від попередніх двох земельних кодексів 1922 та 1970 років. У ньому містилася сукупність революційних для радянської доби правових норм, що принципово відрізняється від норм своїх попередників.

Кодекс передбачав рівноправний розвиток різних форм господарювання на землі. Уперше в земельному законодавстві був визначений перелік особливо цінних продуктивних земель, а також земель, зайнятих природними та історико-культурними об’єктами, що перебувають під особливою охороною, вилучення яких не допускалося. Істотно змінювалася і система управління земельними ресурсами, посилювався контроль з боку держави за використанням і охороною земельних ресурсів, встановлювався порядок вирішення земельних спорів тощо.

Таким чином, Земельний кодекс 1990 року та низка прийнятих у той період законодавчих актів, визначили перший етап земельної реформи в Україні. Прийнятий Закон України «Про власність» від 7 лютого 1991 р. законодавчо закріпив усі різні форми власності: приватну, колективну, державну як рівноправні [2].

Наступним логічним кроком проведення земельної реформи стало прийняття Закону України «Про форми власності на землю» від 30 січня 1992 р. [3], який закріпив рівноправними три форми власності на землю.

Схвалений Верховною Радою України 13 березня 1992 р. Земельний кодекс України, запроваджував перерозподіл монопольної державної власності, розширював сфери приватної і колективної власності на землю [4].

За допомогою цього кодексу була прийнята спроба врегулювання питання продажу приватизованих земельних часток, однак далекий від досконалості Земельний кодекс України доповнювали інші нормативно-правові акти. Так, прийнятий Декрет КМУ «Про приватизацію земельних ділянок» від 26 грудня 1992 р., уточнював понятійний апарат приватизації земельних ділянок, дозволяв продаж присадибних, дачних ділянок та земельних ділянок під будівництво та обслуговування житлових будинків [5].

Черговим кроком у проведенні земельної реформи став Указ Президента України «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва» від 10 листопада 1994 р., нормами якого були створені умови для рівноправного розвитку різних форм власності та господарювання на землі, передбачалася приватизація земель, що перебувають у користуванні сільськогосподарських підприємств і організацій, як невідкладний першочерговий захід у здійсненні земельної реформи в Україні [6].

Прийнята в 1996 році Конституція України на конституційному рівні закріпила право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону [7].

Прийняття Конституції України 1996 р. більше третини статей якої суперечило діючому на той час земельному кодексу, також поставило питання про радикальні зміни останнього, а отже і прийняття низки відповідних нормативно-правових актів. Наступним нормативно-правовим документом, що мав на меті зрушення процесу з місця питання реформування земельних відносин «на засадах приватної власності» шляхом реформування колективних сільськогосподарських підприємств став Указ Президента України «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки» від 3 грудня 1999 р. [8].

Новим етапом розвитку земельного законодавства і засобом реалізації державної політики у галузі земельних відносин та продовженню земельної реформи стало прийняття 25 жовтня 2001 р. нового Земельного кодексу України [9], сприяло після бурхливих дебатів у Верховній Раді України, що набрав чинності з 1 січня 2002 р. Норми цього Земельного кодексу України є найбільш наближеними до норм європейського земельного законодавства, ним створено правові засади для формування ринку землі. Водночас слід відзначити, що вказаний цей кодифікований нормативно-правовий акт не вирішив великої кількості наявних проблем. Окремі норми цього кодексу передбачають ухвалення великої кількості нових законів, містять правові колізії, не діють чи/або не набули чинності, що негативно позначається на практиці правозастосування.

Стратегія державної політики у галузі земельних відносин, що здійснювалася на початку першого десятиріччя ХХI століття спонукало керівництво держави до прийняття відповідних нормативно-правових актів, котрі змогли б вирішити проблемні питання у цій галузі. Одним із них став Указ Президента України «Про основні напрями земельної реформи України на 2001–2005 роки», в якому зазначалося, що метою земельної реформи є забезпечення ефективного використання та підвищення цінності земельних ресурсів, створення оптимальних умов для суттєвого збільшення соціального, інвестиційного, виробничого потенціалів землі, перетворення її на самостійний фактор економічного зростання [10].

Державна політика у галузі земельних відносин дала грунт для різних поглядів науковців земельного права щодо проведення земельної реформи.

На думку О.І. Заєць, завданням земельної реформи в Україні є запровадження різних форм власності та господарювання на землю, забезпечення їх рівноправного розвитку, підвищення ефективності праці на ній, відновлення та поліпшення природного стану земель усіх категорій, створення ефективного та економічного державного апарату управління в галузі раціонального використання й охорони земель, розроблення та прийняття необхідної кількості нормативних актів, які регулювали б процес земельної реформи та після реформаційні земельні відносини за принципами ефективності, економічності, корисності [11, с.18–19].

А. Г. Арнаут, цілком погоджуючись з думкою О.І. Заєць, доповнює перелік земельної реформи, основними із яких є: створення умов для раціонального використання й особливої охорони земель, забезпечення гарантій прав власності на землю. При цьому необхідність раціонального використання та охорони земель є найважливішим серед усіх завдань земельної реформи, тому що земельний устрій, що існує в державі, повинен забезпечити найбільш раціональне використання основного багатства країни – землі [12, с. 46].

Цілком слушною щодо земельної реформи є думка М. В. Шульги: «Можна сказати, що земельна реформа – це перерозподіл землі між зацікавленими юридичними та фізичними особами, які здатні по господарські її використовувати» [13, с.182].

Враховуючи,щоодним із основних способів перерозподілу землі між юридичними та фізичними особами є продаж земель, важливим, на нашу думку є зняття мораторію на відчуження земель сільськогосподарськогопризначення. Проте, певні сподівання переважної більшості громадян не справдилися. Законом України «Про внесення змін до пунктів 14 і 15 розділу X «Перехідні положення «Земельного кодексу України щодо терміну на продаж земельних ділянок» від 19 січня 2010 р. Верховна Рада України в черговий раз продовжила мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення до 1 січня 2012 р. [14].

У новітній історії України питання вільного продажу земель відкладалось уже кілька разів. На думку значної кількості народних депутатів, що підтверджується Законом України «Про внесення змін до пунктів 14 і 15 розділу X «Перехідні положення «Земельного кодексу України щодо терміну на продаж земельних ділянок» [14], селяни ще не готові торгувати нею. Мораторій, не є виходом який може врегулювати існуючі проблеми, а тим більше вирішити численні проблемні питання, що існують у галузі земельних відносин. Водночас, якщо брати за взірець європейські держави, то у нас не повинно бути жодних застережень щодо зняття мораторію, бо земля – це економічна категорія і вона повинна бути у фінансовому обороті.

Продовження мораторію на справді не означає, що ринок землі стоїть на місці. Всупереч усім мораторіям, за допомогою легальних і нелегальних схем, велика кількість сільськогосподарських земель уже давно має своїх власників. Ні для кого не є таємницею, що в порушення законодавства багато таких земель уже продані чи/або продаються – достатньо виїхати за межі Києва чи інших міст, щоб переконатись у цьому.

Мораторій на відчуження земель сільськогосподарського призначення лише поглиблює негативні явища, що відбуваються з ринком сільськогосподарських земель. Без прозорого механізму купівлі-продажу тощо, неможливо ліквідувати корупцію, свавілля, бюрократизм у цій сфері земельних відносин, подальша заборона вільного обігу земель сільськогосподарського призначення продукує стагнацію відносин у сільському господарстві, неминуче призводить до поглиблення негативних процесів у галузі земельних відносин.

Заборона вільного обігу земель сільськогосподарського призначення блокує не тільки процес створення агропромислових конкурентоспроможних господарств, але є й одним із головних негативних чинників для інвестиційної привабливості аграрного сектору.

Мораторій реально позбавляє тих, хто обробляє землю, бути її реальним власником. Виникає дивний правовий парадокс: земля є власністю, але цю власність не можна продати. Від запровадженого мораторію держава нічого не отримує, тільки втрачає, а виграють від цього корумповані чиновники, закриваючи очі на ті численні правопорушення, що вчиняються у галузі земельних відносин.

Законодавчо не врегульовані земельні відносини відкривають шляхи до зловживань у цій сфері, а відтак ситуація, що склалася галузі земельних відносин, характеризується наявністю, з одного боку, вузького кола осіб, причетних до тіньового ринку землі, з іншого боку – прошарком населення, що володіє земельними ділянками, однак через мораторій позбавлений конституційного права вільно розпоряджатися нею.

На жаль, мораторій на продаж сільськогосподарських земель перетворився із економічної категорії в політичну [15, c. 140].

За висновками експертів, аграрний ринок здатен не лише «витягнути» країну із кризи, а й перетворитися на локомотив усієї економіки. За різними оцінками, ринкова вартість українських земель сільськогосподарського призначення становить від 80 до 100 млрд гривень, тоді як щорічна потреба сільського господарства в кредитах становить близько 20 млрд гривень

[16, c. 6]. Отже, земля може виступати заставою для отримання селянами кредиту.

Допущені в ході реформи прорахунки не тільки не вирішують наявних проблем, а фактично зводять нанівець ті деякі позитивні результати, яких вдалося досягти за період проведення земельної реформи, вони уповільнюють хід реформування та призводять до загострення кризових явищ в аграрному секторі в цілому.

Проведення земельної реформи в Україні та сучасний стан земельних відносин не сформували єдиного погляду науковців, практиків, посадовців та законодавців на шляхи завершення земельної реформи в державі.

Характерні для земельної реформи непослідовність та у повільність у прийнятті нормативно-правових актів демонструє і Верховна Рада України. Відсутність узгоджених дій між різними політичними угрупуваннями та бюрократична тяганина в органах публічної влади поки не в змозі подолати проблеми на шляху завершення земельної реформи в Україні.

Продовження мораторію на відчуження земель сільськогосподарського призначення лише поглиблює негативні явища, що відбуваються з ринком сільськогосподарських земель. Без прозорого механізму купівлі-продажу тощо, неможливо ліквідувати корупцію, свавілля, бюрократизм у цій сфері земельних відносин. Подальша заборона вільного обігу земель сільськогосподарського призначення неминуче призводить до поглиблення негативних процесів у галузі земельних правовідносин.

Здійснювана земельна реформа виявила також недостатню урегульованість використання та охорони земельних ресурсів як в цілому, так і окремих її категорій.

Разом з тим, очевидною є та ситуація, коли непродумана політика щодо продажу сільськогосподарських земель в Україні може створити реальну загрозу національним інтересам нашої держави. Пояснення цієї думки лежить у площині ролі земель сільськогосподарського призначення для економіки держави.

Здійснення ефективної земельної реформи можливе лише на основі комплексного поєднання економічної, екологічної та правової, з іншими її не менш важливими складовими, зокрема соціальними, політичними, організаційними тощо. Для ефективної реалізації земельної реформи необхідно втілювати в життя закони та нормативно-правові акти, які органічно пов’язані з земельною реформою [17, с. 257-260].

Висновки. На нашу думку, стратегія і завдання земельної реформи має лежати у широкій площині і передбачати формування нової системи ефективних товаровиробників сільськогосподарської продукції, запровадження рівноправного розвитку різних форм власності на землю, створення ефективного державного управління земельними ресурсами. Для цього необхідно на законодавчому рівні визначити мету, етапи, завдання та механізми правового, економічного, фінансового і соціального розвитку земельної реформи, а також шляхи їх забезпечення та реалізації.

Ефективне проведення і завершення земельної реформи також неможливі без реформування системи органів публічної влади, що була створена за часів незалежності, а тому сьогодні не забезпечує на належному рівні управлінську діяльність у галузі земельних правовідносин.

Аннотация. В статье рассматриваются актуальные вопросы осуществления органами публичной власти земельной реформы в Украине.

In the article there are considered actual matters of fulfillment of land reform by the public authorities in Ukraine.

Ключові слова: земельна реформа, нормативно-правові акти, органи публічної влади, мораторій, землі сільськогосподарського призначення, земельні правовідносини.

Ключевые слова: земельная реформа, нормативно-правовые акты, органы публичной власти, мораторий, земли сельскохозяйственного назначения, земельные правоотношения.

Key words: land reform, regulatory legal acts, public authorities, lands of agricultural designation, land legal relationship.

Список літератури:

1.Постанова Верховної Ради України «Про земельну реформу» від 18 грудня 1990 року // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 10. – Ст.100.

2. Закон України «Про власність» від 7 лютого 1991 року// Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 48. – Ст.660.

3. Закон України «Про форми власності на землю» від 30 січня 1992 року// Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 18. – Ст.225.

4. Земельний кодекс України від 13 березня 1992 року// Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 25. – Ст. 354.

5. Декрет Кабінету Міністрів України від 26 грудня 1992 р. №15-92 «Про приватизацію земельних ділянок» // Голос України, 15 січня 1993 року.

6. Указ Президента України «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи» від 10 листопада 1994 р. №666/94//[Електронний ресурс]. – Режим доступу: http:// zakon.rada.gov. ua.

7. Конституція України. Прийнята Верховною Радою 28 червня 1996 року// Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №30. – Ст.141.

8. Указ Президента України «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки» від 3 грудня 1999 р. №1599/99//[Електронний ресурс]. – Режим доступу: http:// zakon.rada.gov. ua.

9. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року// Відомості Верховної Ради України. – 2002. – №34. – Ст.27.

10. Указ Президента України «Про основні напрями земельної реформи України на 2001–2005 роки» //[Електронний ресурс]. – Режим доступу: http:// zakon.rada.gov. ua.

11. Заєць О.І. Правові аспекти земельної реформи в Україні// Дис. … канд.. юрид. наук. – К., 1999.–197 с.

12. Арнаут А.Г. Земельна реформа в Україні та Румунії: порівняльний аналіз законодавства // Дис.…канд.. юрид. наук.–К., 2007.–167 с.

13. Земельне право України: Підручник/ За ред. М.В. Шульги. – К.: Юрінком Інтер, 2006. – 368 с.

14. Закон України «Про внесення змін до пунктів 14 і 15 розділу X «Перехідні положення «Земельного кодексу України щодо терміну на продаж земельних ділянок» від 19 січня 2010 року//ВВР України.–2010–№ 9.–Ст. 86.

15. Світличний О.П. Здійснення та шляхи завершення земельної реформи в Україні// Науковий вісник НУБіП України: Серія «Право»/Ред. кол.: Д.О. Мельничук (голова) та ін..-Київ, -2011. – Вип.157. – С.136-143.

16. Казаченко Л. Як примусити українських політиків забезпечити розвиток сільського господарства?/ Всеукраїнська ділова газета «Аграрний тиждень».–№12.–С.6.

17. Світличний О.П. Щодо земельної реформи в Україні// Актуальні проблеми правового регулювання анрарних, земельних, екологічних відносин і природокористування в Україні та країнах СНД: Міжнар. наук.- практ. конф.(м. Луцьк, 10-11 вересня 2010 р.) : Збірник наукових праць/ За заг. Ред. А.М. Статівки та ін. – Луцьк: РВВ ЛНТВ. – 2010. – C. 257–260.

ПРАВНИЧИЙ ВІСНИК УНІВЕРСИТЕТУ «КРОК».

Випуск 8. – 2011. – С. 95–100

Світличний Олександр Петрович

докторант кафедри адміністративного та фінансового права Національного університету біоресурсів і природокористування України

АДМІНІСТРАТИВНІ ПРИНЦИПИ В УПРАВЛІНСЬКІЙ ДІЯЛЬНОСТІ ЗЕМЕЛЬНИХ РЕСУРСІВ

ADMINISTRATIVE PRINCIPLES IN THE ADMINISTRATIVE ACTIVITY LAND RESOURCES

У нових соціально-економічних умовах виникає необхідність подальшого розвитку ефективних форм управління взагалі, в тому числі й у сфері державного управління земельними ресурсами. Пошук оптимальної системи органів виконавчої влади та проблема визначення принципів державного управління є надзвичайно актуальної. Прийняття Конституції України 1996 р. та входження України до європейського політичного, економічного, інформаційного і правового простору започаткувало процес утвердження конституційних принципів верховенства права в діяльності органів публічної адміністрації. Загальні принципи права закріплені в Конституції України є універсальними і властивими усім галузям права і відображаються в земельному законодавстві, набуваючи характеру і змісту спеціальних принципів [1].

Аналіз існуючих в адміністративно-правовій науці підходів до визначення механізму публічного управління, дозволяє виділити поряд з іншими, його принципи, що є основою всього управлінського процесу взагалі, у тому числі і щодо управлінських відносин у сфері земельних ресурсів. Ураховуючи, що державне управління займає базове місце і є серцевиною управлінських відносин, відповідно і принципи державного управління відіграють центральну роль в системі принципів державного управління в галузі земельних відносин

[ 2, с. 77 ].

Мета цієї статті є дослідження розвитку і застосування адміністративних принципів права в управлінській діяльності земельними ресурсами та вироблення відповідних пропозицій.

Для досягнення визначеної мети необхідно вирішити такі завдання: проаналізувати сучасний стан науки державного управління і зокрема управління земельними ресурсами; виявити й узагальнити загальні принципи і їх змісту із спеціальними принципами; визначити необхідність удосконалення принципів права в управлінській діяльності.

Проблемам удосконалення та розвитку принципів права у галузі земельних відносин розглядали у своїх працях: О.С. Дорош, В.В. Книш, П.Ф. Кулинич, В.І. Семчик, А.М. Третяк та н. Проте ці вчені розкрили лише окремі принципи права у галузі земельних відносин або ж зачіпали їх побіжно, досліджуючи інші більш широкі або суміжні суспільні відносини.

Теоретичною та інформаційною основою цієї статті є нормативно-правові акти та праці таких вчених як: В.Б. Авер’янов, А.М. Колодій, В. В. Копейчиков, В. І. Курило, В.Я. Маліновський та ін., проте динамічний розвиток суспільних відносин та часті зміни в організаційній діяльності земельними ресурсами, зумовлюють актуальність дослідження адміністративних принципів у цій сфері управлінських відносин.

Стрижневою проблемою реалізації державної виконавчої влади в Україні сьогодні, на наш погляд, є проблема вироблення та становлення сучасних принципів адміністративного права як права управлінського. Актуальність такої постановки питання підтверджує те, що державне управління як інструмент реалізації державної виконавчої влади, багатозначне за обраними цілями і завданнями. Це у свою чергу, слугує об’єктивною причиною прояву і незалежного обґрунтування найістотніших, специфічних стійких зв’язків і відносин, притаманних саме цьому виду управлінської діяльності, у закладених в її основу принципах [ 3, с. 54].

У загальній теорії права принципи права розглядаються як основні (керовані) ідеї, вихідні положення, які характеризують зміст права, суть та призначення в суспільстві. З одного боку, вони виражають закономірності права, а з іншого – є найбільш загальними нормами, які діють у всій сфері правового регулювання і поширюються на всіх суб’єктів. Ці норми або прямо сформульовані в законі, або виводяться із загального змісту законів [ 4, с. 237].

У своїй практичній діяльності органи державної виконавчої влади використовують теоретично розроблені наукою права принципи управлінської діяльності, але спочатку ми дослідимо які є визначення та поняття самої дефініції “принцип”, а потім розглянемо ті, які мають відношення до науки адміністративного права та управління.

Під принципами права розуміють основні положення, вихідні ідеї, які визначаються універсальністю, загальною значущістю, вищою імперативністю і які відбивають істотні положення права [ 5, с. 95].

З точки зору правової науки, принципи права – це основні засади, які закріплені в правових нормах і відображають закономірності розвитку відносин суспільства, а також розкривають і відображають закономірності певної галузі права. В них розкриваються особливості певної галузі права, які зумовлюють її галузеву суть і відображаються в галузевих принципах права.

Залежно від розвитку соціально-економічних умов, що є одним із головних чинників значного впливу на економічний стан суспільства, принципи відображають певні властивості, які відповідають процесам розвитку суспільства. Розвиток суспільства призводить до певної корекції принципів, у тому числі й у сфері земельних правовідносин. При цьому дотримання цих принципів є необхідною умовою органів публічної адміністрації в забезпечення принципів верховенства права. Конституційне і законодавче закріплення принципу верховенства права обумовив перехід до їх практичної реалізації в діяльності органів публічної адміністрації. Проте, перш ніж досліджувати питання державного управління земельними ресурсами, необхідно розглянути фундаментальні основи управління – його принципи.

Основні ознаки, притаманні адміністративному праву, пов’язані з його принципами, на яких здійснюється правове регулювання виконавчої діяльності.

У сукупності принципи управління виконують у системі управління найважливішу антиентропійну функцію, зазвичай за умови, що управлінець діє відповідно до них [6, с. 36–37]. Їх ігнорування призводить до того, що багато змін, що відбуваються у сфері державного управління, ще здійснюються, виходячи з суб’єктивних поглядів. У наслідок цього суспільство недостатньо відчуває вплив апарату на державне управління [7, с. 27].

Наука управління має у своїй основі систему базових положень, принципів, що властиві тільки їй, і при цьому спираються на закони, досліджувані іншими науками, пов’язані з управлінням [8, с. 246].

Принципи державного управління універсальні, їх можливо застосовувати для впливу на будь-який об’єкт – певну сферу суспільних відносин: економічну, соціальну, гуманітарну, наукову, технічну. Згідно системного підходу кожну сферу можливо розглядати як систему з відповідними взаємозв’язками між певними підсистемами та елементами [9, c. 29].

В адміністративно-правовій науці існують різні погляди науковців щодо визначення принципів управління. В основному, вчені-юристи розглядають принципи управління як основоположні ідеї, наукові положення управлінської діяльності [10, с. 165].

Оскільки право в цілому являє собою надбудову над економічним базисом суспільства, то у праві відбуваються основні напрямки і закономірності розвитку суспільства. Розвиток суспільних відносин має динамічний характер, відповідно до цього і принципи не залишаються без змін. В умовах переходу до ринкової економіки основними принципами права є його верховенство; розширення демократії і гласності; рівність суб’єктів господарювання в суспільних відносинах; юридична рівність усіх форм власності; нерозривний зв’язок прав і обов’язків; включення всіх земель в ринковий обіг; соціальна справедливість у перерозподілі державних земель; поєднання переконання і примусу. Ці основні правові принципи визначаються характером економіки, рівнем господарювання в умовах ринкових відносин, а саме тому вони мають загальний характер і притаманні праву України в цілому. Разом з тим специфіка земельних правовідносин у сфері державного управління земельними ресурсами відображає і спеціальні принципи, притаманні державному управлінню земельними ресурсами.

Будучи частиною соціального управління, державне управління земельними ресурсами зберігає його характеристики. Водночас, ураховуючи специфіку органів державного управління земельними ресурсами, необхідно зазначити, що воно має свої особливості, притаманні специфічній діяльності, що дозволяє виокремити державне управління земельними ресурсами в самостійний вид владно-управлінської діяльності [11, с. 55], які ґрунтуються на структурній організації системи земельного права і закріплені в законодавчих актах земельного законодавства.

У спеціальній літературі пропонуються різні підходи до виділення конкретних різновидів принципів, їх класифікації. У цьому, на нашу думку,

немає нічого дивного, враховуючи, що розвиток, а в окремих випадках і суперечливість принципів відбувається відповідно до законів суспільства.

Принципи права об’єктивно зумовлені економічним, соціальним, політичним устроєм суспільства. Під об’єктивною зумовленістю принципів права треба розуміти відповідність характеру суспільних відносин економічним, політичним, ідеологічним процесам, що відбуваються у суспільстві [12, с. 21].

Пройшовши певний історичний шлях наукового пізнання ( Ф. Тейлер, А. Файоль), наукова думка виробила принципи і концепції розвитку науки управління, які відповідають діалектичним законом розвитку суспільних відносин. В умовах пошуку оптимальної системи діяльності органів державної виконавчої влади проблема визначення принципів державного управління є його ступенем виявлення. Наукове осмислення і теоретичне обґрунтування принципів державного управління виходить з аналізу суті самого явища.

Дослідження наукових джерел розвитку принципів управління дає підстави відзначати, що наука управління у своїй еволюції пройшла різні історичні етапи свого розвитку, яка визначала різні пріоритети і висувала різні концепції принципів управління. У правових системах принципи адміністративного права можуть тлумачитися по-різному і мати різний правовий зміст, тоді як сучасна система організації виконавчої влади і, відповідно, державне управління ґрунтуються на порівняно нових принципах. Однак при цьому не слід відкидати й кращі надбання адміністративної науки радянського періоду, бо цілком логічно, що такі принципи, як колегіальність та єдиноначальність, плановість, добір і розстановка кадрів, є актуальним і для сучасного державного управління. Водночас, прагнення змінити стару радянську ідеологію (державну, виконавчу), що не сприяє європейському розумінню, спонукають наукову думку до нових поглядів на сутність адміністративного права в сучасній науці адміністративного права.

Розвиток суспільних відносин потребує реалізації конституційно закріплених принципів верховенства права. Сучасне виокремлення функціонування органів публічної влади від громадянського суспільства спонукає до необхідності переосмислення фундаментальних засад адміністративного права, важливою складовою яких є його принципи.

Подальший розвиток адміністративного права повинен ґрунтуватися на власне його принципах, забезпечення пріоритету прав людини і громадянина, саме переважна більшість загальних принципів знайшли своє закріплення в Конституції України.

Невід’ємні права і свободи людини визначають зміст і спрямованість усіх принципів – вимог верховенства права. Їх система досить масштабна і багатопланова. Деякі зарубіжні фахівці нараховують їх понад сотню [13, с.8].

Відповідно до ст. 8 Конституції України в Україні діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Зміст принципу верховенства права закріплений в ч. 1 ст. 8. Кодексу адміністративного судочинства України, згідно якої суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини [14].

Суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України [15]. Крім того, у ст. 19 Конституції України чітко закріплено імперативну норму, відповідно до якої: “Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України”. Тому конституційний принцип верховенства права слід розуміти ще й так, що державна влада повинна здійснюватись у рамках принципів, які обмежують дискреційні повноваження владного органу чи посадової особи [16, с. 66].

Відтак принцип верховенства права ґрунтується на положенні Основного Закону України і має найвищу юридичну силу, а закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. З урахуванням європейських принципів і стандартів, фундаментальний принцип правової держави – турбота про людину, повинен бути покладений в нову людиноцентристську ідеологію адміністративного права. Еволюційні зміни фундаментальних цінностей нової ідеології адміністративного права повинні не тільки забезпечити, але й гарантувати пріоритет прав, свобод й інтересів громадян у процесі державного управління.

Вагома роль у розв’язанні демократичних засад державного управління, трансформації адміністративних правовідносин у сфері взаємодії органів публічного управління з громадянами і юридичними особами має відігравати адміністративне право. Як цілком слушно стверджував В.Б. Авер’янов, “…Тільки в результаті трансформації адміністративного права на засадах людиноцентристської ідеології ця галузь зможе стати основним засобом гармонізації відносин між державою і людиною. У такому контексті першорядне значення має переосмислення фундаментальних засад адміністративного права, починаючи, природно, з визначення його принципів” [17, с.75].

Основне значення принципів адміністративного права полягає в тому, що вони визначають юридичну долю, життєздатність, практичну організацію і реальне функціонування виконавчої влади й управління [18, с. 193].

Державне управління, як і будь-яка інша управлінська діяльність має певну основу, і здійснюють відповідно до принципів (засад), закріплених Конституцією України. Виходячи із положень Конституцією України, до конституційних принципів державного управління необхідно віднести такі принципи: верховенства права; законності; участі громадян та їх об’єднань в управлінні; рівноправності громадян в управлінні; відповідальності органів виконавчої влади (посадових осіб) за доручену справу перед людиною і державою; гласності. При цьому слід підкреслити, що в сучасних умовах, не всі визначення принципу права повинні мати обов’язково законодавче закріплення, на, що звертають увагу багато відомих вітчизняних та зарубіжних вчених: С.С. Алексеєв [19, с. 137],. Д.А. Керимов [20, с. 84], М. І. Козюбра [21, с. 28–29]. Це також підтверджується і Конституційного Суду України, від 2 листопада 2004 року № 15–рп/2004 [22].

Отже, принципи права – не лише те, що зафіксоване в законі. З іншого боку, не всі положення, що проголошені законом, як “принципи права” (“принципи законодавства”), насправді можуть бути визнані такими [ 23, с. 365–366 ].

Висновки. Ефективність діючих в країні принципів, визнання державою європейських цінностей, а саме верховенства права та пріоритет прав людини повинні стати пріоритетними в доктринальних засадах адміністративного права. Це спонукає до нових напрямів наукових досліджень і переосмислення принципів адміністративного права в сучасних умовах, є запорукою розробки наукових засад вітчизняного адміністративного законодавства до європейських принципів та визнання ролі публічного (у першу чергу, адміністративного права) в регулюванні суспільних відносин.

Реальний прояв конституційного принципу правової держави про найвищу соціальну цінність – людини і громадянина може бути забезпечений через гарантування не лише загальних (конституційних), але й галузевих прав, а принцип верховенства права, який є домінуючим в європейській доктрині праворозуміння, повинен бути покладений в нову ідеологію правовідносин між громадянами і органами публічної влади.

Список використаних джерел:

1. Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. – К.: Преса України, 1997. – 80 с.

2. Світличний О.П. Принципи права в управлінській діяльності земельними ресурсами// Правові реформи в Україні: проблеми реалізації: Міжнародна науково-практична конференція, м. Київ, 16-17 лютого 2011 року. – Київ: у 4-х томах. – К.: Центр правових наукових досліджень, 2011. – Т. 3. – С.76-78.

3. Курило В.І. До питання принципів адміністративного права України/ Актуальні проблеми правового регулювання анрарних, земельних, екологічних відносин і природокористування в Україні та країнах СНД:Міжнар. наук.-практ. Конф.(м. Луцьк, 10-11 вересня 2010 р.):Збірник наукових праць/За заг. Ред. А.М. Статівки та ін. – Луцьк:РВВ ЛНТВ, 2010. – С.53-56.

4. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов./Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. – М.: Норма-Инфра-М, 1999. – 559 с.

5. Колодій А.М., Копейчиков В.В., Лисенков С.Л. Теорія держави і права: Навч. посібн. – К., Юрінком, 1995. – 189 с.

6. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т. 1 / Под ред. В.А.Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. и доп. – М.: «Статус», 2002. – 366 с.

7. Нижник Н.Р., Машков О.А. Системний підхід в організації державного управління. К., 1998. – 160 с.

8. Кнорринг В.И. Теория, практика и искусство управления: Учебник. – М.: НОРМА–ИНФРА, 1999 – 511 с.

9. Рябченко О.П. Держава і економіка: адміністративно-правові аспекти взаємовідносин: Монографія / За загальною ред. О.М. Бандурки. – Харків: Вид-во ун-ту внутр. справ, 1999. – 304 с.

10. Административное право Украины: учебник / [Аверьянов В.Б., Додин Е.В., Пахомов И.Н и др]; под общей ред. С.В. Кивалова. – Х.: Одиссей, 2005 – 880 с.

11. Світличний О.П. Реалізація загальноприйнятих принципів права в управлінській діяльності земельними ресурсами// Бюлетень Міністерства юстиції України. 2010-№11.- С.53-58.

12. Колодій А.М. Принципи права України. – К.: Юрінком Інтер, 1998. – 208 с.

13. Козюбра М. Верховенство права: Українські реалії та перспективи// Право України. – 2010. – №3. – С. 6-18.

14. Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року//Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 35-36. – № 37. – Ст.446.

15. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 р. http://zakon.rada.gov.ua

16. Ковальчук В. Конституція як основа легітимності публічної влади в правовій державі//Право України. – 2010. – № 7. – С.59-69.

17. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч. У двох томах:Том 1. Загальна частина/ Ред.колегія: В.Б.Авер’янов (голова) та ін. – К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2007. – 592 с.

18. Галлиган Д., Полянский В.И., Cтарилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. – М.: Юристъ, 2002. – 410 с.

19. Алексеев С.С. Филисофия права. – М.Издательство НОРМА, 1999. – 336 с.

20. Керимов Д. Право и законодавство//Свободная мысль. – 1992. – №18. – 83–91.

21. Козюбра М.І. Принцип верховенства права і конституційна юрисдикція//Вісник Конституційного Суду України. – 2000. – №4. – С.24–32.

22. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м’якого покарання) від 02.11.2004 // Голос України. – 2005. – №3. – 11 січня.

23. Мірошниченко А.М., Попов Ю.Ю.Чи потрібний Закон України “Про нормативно-правові акти”? // Форум права. – 2009. – С.362 – 372.

Анотація: В статті досліджуються адміністративні принципи в управлінській діяльності земельними ресурсами.

В статье исследуются административные принципы в управленческой деятельности земельными ресурсами.

In the article there are considered administrative principles in the administrative activity of land resources.

Ключеві слова: адміністративні принципи, управлінська діяльність, земельні ресурси, верховенство права.

Key words: administrative principles, administrative activity, land resources, superiority of law.

ЮРИДИЧНИЙ ВІСНИК. – 2011. – №3. – С.81– 86

Світличний О.П.,

кандидат юридичних наук, докторант кафедри адміністративного та

фінансового права Національного університету біоресурсів і

природокористування України

АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЮРИДИЧНИХ ОСІБ ЗА ПОРУШЕННЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАВСТВА: ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

CASES OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY OF JURIDICAL PERSONS FOR VIOLATION OF LAND LEGISLATION: PROBLEMS OF LEGAL REGULATION

Розбудоваукраїнської державності та зміна суспільно-політитичної ситуації в Україні після набуття нею незалежності потребують реформування та вдосконалення правової системи, в тому числі й адміністративного права.

Перехід до ринкових відносин зумовило появу створення не тільки нових організаційно-правових форм юридичних осіб і нових видів підприємницької діяльності, але й інших видів адміністративної відповідальності за порушення господарської діяльності, що потребує їх правового регулювання. Особливо гостро ці питання стосуються юридичних осіб, відповідальність яких чинних Кодексом про адміністративні правопорушення не передбачена.

Питання правового статусу юридичної особи як суб’єкта адміністративної відповідальності в теорії адміністративного права на сьогодні лишається предметом дискусій українських та зарубіжних учених правознавців. Особливо актуальною вона є для земельного законодавства, значна кількість норм якого передбачає відповідальність юридичної особи, є неоднорідною і проявляється у формі цивільної, адміністративної та кримінальної відповідальності.

Адміністративну відповідальність юридичних осіб досліджували українські вчені Г. П. Бондаренко, С. Т. Гончарук, Є. В. Додін, Е. Ф. Демський. Л. В. Коваль, В. І. Курило та ін., проте питання адміністративної відповідальності юридичних осіб за порушення земельного законодавства є малодослідженим, що обумовлює актуальність цієї статті.

Мета цієї статті – проаналізувати основні складові особливостей адміністративної відповідальності юридичних осіб за порушення земельного законодавства.

Досліджуючи історичний аспект формування інституту адміністративної відповідальності юридичних осіб, слід відзначити, що ще за часів Радянського Союзу, діючим на той час законодавством передбачалася адміністративна відповідальність щодо підприємств, установ та організацій.

У вітчизняній правовій науці дискусія щодо визнання адміністративної відповідальності юридичних осіб відбувається на протязі тривалого часу. Спектр наукових думок різноманітний: від можливості заперечення до можливості визнання суб’єктами адміністративної відповідальності юридичних осіб, але є й інша категорія науковців, які говорять про передчасність встановлення адміністративної відповідальності щодо юридичних осіб.

Позиції щодо невизнання суб’єктом адміністративної відповідальності юридичної особи дотримуються Е. Ф. Демський, який стверджує: “Визнання юридичної особи суб’єктом адміністративної відповідальності є передчасним і ніхто переконливо в юридичній літературі ще не обґрунтував, що суб’єктом адміністративної відповідальності повинна бути юридична особа”. Вчений зазначає, що установлення Господарським кодексом України, поряд з відшкодуванням збитків у сфері господарювання, штрафними та оперативно-господарськими санкціями, адміністративно-господарських санкцій (ст. ст. 238–250), є достатнім для юридичної відповідальності [ 1, c. 25–27 ].

Підтримуючи цю думку, ми не можемо погодитися із твердженням Е. Ф. Демського, що установлення адміністративної відповідальності юридичних осіб дає владі такий важель розправи з конкурентами щодо бізнесу, за допомогою якого буде припинена будь-яка підприємницька діяльність [1, с. 26]. З огляду на сьогоднішні реалії такі думки є безпідставними. Як на нашу думку, достатньо звернутися до Податкового кодексу України, правові норми якого є більш вагомими у цьому контексті.

Найбільш принципової позиції щодо визнання юридичних осіб суб’єктами адміністративної відповідальності в українській адміністративно-правовій науці дотримується Є. В. Додін. Який відмічає : “Тривалий час в адміністративно-правовій науці суб’єктом поступку визначалась лише фізична особа, що знайшло своє відображення у Кодексі України про адміністративні правопорушення. Однак розвиток ринкових відносин, виникнення приватного підприємництва зробили необхідним посилити контроль з боку держави за додержанням юридичними особами обов’язків у сфері здійснення виконавчої влади й встановити адміністративну відповідальність у разі порушення цих обов’язків [ 2, с. 114–115 ].

Крім того, є й інші думки з цього питання. “Визнання юридичних осіб суб’єктами адміністративної відповідальності на думку інших науковців, є передчасним, необґрунтованим і включення до проекту нового Кодексу України про адміністративні проступки є недоцільним” [ 3, с. 151].

Позиція щодо віднесення юридичних осіб до суб’єктів адміністративної відповідальності знайшла своє відображення і в законодавчих актах наших сусідів. Передбачена в кодексах Російської Федерації і Республіки Беларусь адміністративна відповідальність юридичних осіб передбачає їх відповідальність і за відсутності вини юридичної, що характеризують суб’єктивну сторону адміністративного правопорушення, яка в першу чергу пов’язана із психічною діяльністю особи.

Безумовному правовому становищу юридичних осіб незалежно від форми власності сприяв перехід від планової економіки до ринкової. Ці та інші чинники сприяли зростанню статусу юридичних осіб.

Поняття “юридична особа” надається у ст. 80 ЦК України, згідно якої юридичною особою є організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку, наділяється цивільною правоздатністю і дієздатністю, може бути позивачем та відповідачем у суді. Частиною 2 ст. 81 ЦК України встановлено, що юридична особа публічного права також може створюватися розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування [ 4 ].

Отже, юридичні особи є повноправними суб’єктами багатьох видів правовідносин, вони можуть вчиняти різні протиправні діяння.

Передбачена адміністративна відповідальність юридичних осіб за порушення земельного законодавства у багатьох нормативно-правових актах зумовлює потребу розгляду питання щодо правової природи цих санкцій.

Оскільки на сьогодні КУпАП не визнає юридичних осіб суб’єктами адміністративних правопорушень, то потрібно з’ясувати важливе теоретичне й практичне питання притягнення до відповідальності юридичних осіб, і зокрема, за порушення земельного законодавства.

Аналіз чинного законодавства дає підстави зазначити, що крім ст. 211 ЗК України [5], іншими законодавчими актами теж передбачена відповідальність юридичних осіб за порушення земельного та екологічного законодавства. До таких нормативних актів ми перш за все відносимо такі Закони України“ Про державний контроль за використанням та охороною земель” [6]; “Про оцінку земель” [7]; “ Про охорону навколишнього природного середовища ” [8 ]; “ Про землеустрій ” [9]; “ Про охорону земель ” [ 10 ]; “ Про планування і забудову територій ” [11] та ін.

Встановлення адміністративної відповідальності відповідає п. 22, ст. 92 Конституції України, відповідно до якого засади цивільно-правової відповідальності, діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них визначаються виключно законами України [12].

У той же час, у цих законах відповідальність юридичних осіб за порушення земельного законодавства встановлена не в повному обсязі. Переважно це банкетні норми, норми прямої дії, що передбачають відповідальність містяться в інших нормативно-правових актах.

Наведений перелік кількості нормативно-правових актів, які у багатьох випадках не узгоджуються між собою і встановлюють права та обов’язки юридичних осіб у галузі земельних правовідносин, говорить про те, що така невизначеність законодавця розбалансовує систему заходів державного примусу, призводить до правових колізій у правозастосовній діяльності.

Дослідження підстав притягнення юридичних осіб до адміністративної відповідальності і в тому числі й за порушення земельного законодавства дозволяє визначити певні особливості відповідальності юридичних осіб.

По–перше, юридична особа може бути притягнута до відповідальності у разі набуття нею правосуб’єктності. У зв’язку з різними правовими підходами у визначенні поняття правосуб’єктність. Наприклад, “земельна правосуб’єктність – це здатність бути учасником суспільних відносин, які пов’язані з використанням землі. Відповідно до положень Конституції України суб’єктом права власності на землю є український народ, що здійснює це право через органи державної влади та органи місцевого самоврядування” [ 13, с. 30 ].

Вирішення цієї проблеми багато в чому залежить від закріплення в адміністративному законодавстві сукупності поглядів щодо визначення правосуб’єктності юридичної особи.

Правосуб’єктність юридичної особи – це складна система, кожен елемент якої визначає правосуб’єктність юридичної особи у певній сфері суспільних відносин [ 14, с. 59 ]. Важливим елементом правосуб’єктності учасників правовідносин, які виникають з приводу використання земельних ділянок, є відповідальність замлевласників і землекористувачів за порушення земельного законодавства.

По-друге, визначення вини юридичної особи повно враховувати зв’язок між діями фізичних осіб, що входять до складу юридичної особи, і протиправними діями юридичної особи.

Юридична природа такої відповідальності полягає у негативній оцінці поведінки правопорушника з боку держави і в прямій вимозі або санкції закону застосувати до нього заходи майнового впливу у вигляді відшкодування збитків, сплати неустойки, штрафу, пені або інші несприятливі для правопорушника правові наслідки. Загальним принципом такої відповідальності є державна забезпеченість щодо застосування передбачених договором чи законом майнових та інших господарських санкцій. Держава гарантує застосування їх завдяки системі спеціальних і загальних правозахисних державних органів, функцією яких є саме застосування господарських санкцій.

Позицію щодо віднесення до кола суб’єктів адміністративної відповідальності юридичних осіб як нами уже зазначалося підтримують багато вчених-правознавців. Проте як слушно відмічає І. П. Голосніченко :

“ … однією з гострих і нерозв’язаних проблем є визначення суб’єктивної сторони адміністративного проступку, суб’єктом якого виступає підприємство, установа, організація або об’єднання громадян. Загально визнано, що однією з ознак суб’єктивної сторони правопорушення є вина, тобто психічне ставлення правопорушника до своїх дій та їхніх наслідків, виявлене у формі умислу або необережності. Питання вини юридичної особи як суб’єкта адміністративної відповідальності сучасною наукою глибоко не досліджено ” [15, с. 470].

Як відомо, закон розглядає протиправну дію (бездіяльність), вчинену певною особою, як адміністративний проступок лише в тому випадку, якщо має місце вина цієї особи, тобто якщо вчинене було здійснено навмисно або з необережності.

Встановлення адміністративної відповідальності юридичної особи в адміністративному законодавстві на нашу думку є недостатньо обґрунтовано і передчасним. Крім того, до юридичної особи як нами уже зазначалося можуть бути застосовані адміністративно-господарські заходи, а також заходи цивільно-правової відповідальності..

Досліджуючи питання відповідальності юридичної особи, необхідно зазначити, що значна більшість за яку несуть відповідальність юридичні особи – господарська. Саме в цій площині необхідно законодавчо у першу чергу врегулювати питання відповідальності посадових осіб (засновників) юридичних осіб. Про це свідчить справа за позовом до ТОВ ”О’кей Україна”, що розглядався у Господарському суді м. Києва, щодо невиконання останнім договірних зобов’язань та несплати заборгованості [ 16 ]. Тільки по експертним оцінкам кредиторська заборгованість ТОВ ”О’кей Україна” становить більше одного млрд. грн. Аналіз судової практики та чинного законодавства, свідчить, що власники суб’єктів господарювання в більшості випадків, використовуючи правові колізії чинного законодавства та неефективність судової та правоохоронної системи зовсім не несуть ніякої юридичної відповідальності за зобов’язаннями створеної ними юридичної особи, а в окремих випадках така відповідальність нібито є, але вона не гарантує юридичної відповідальності власників (засновників) підприємств і не тільки їх, а тому чинне законодавство в цьому напрямі потребує суттєвого вдосконалення [ 17, с.41– 42].

Загальноприйняті підходи щодо існування адміністративної відповідальності юридичних осіб суперечать рішенню КC України від 30 травня 2001 р., у якому зазначено: “ З огляду на те, що за чинним Кодексом України про адміністративні правопорушення суб’єктами адміністративної відповідальності є фізичні особи, у частині третій статті 2 цього Кодексу під словосполученням “ законодавством, ще не включеним до Кодексу “ слід розуміти закони, що встановлюють відповідальність фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень, які ще не включені в установленому порядку до зазначеного Кодексу “ [18 ] та главі 2 Загальної частини КУпАП [19 ].

Крім того, підставами щодо не впровадження адміністративної відповідальності юридичних осіб на нашу думку є також:

1) порушенням верховенства права і закріпленого Конституції України виду юридичної відповідальності щодо юридичних осіб. Відповідно до ст. 92 Конституції України засади цивільно–правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них визначаються виключно законами України;

2) суб’єктами адміністративного правопорушення чинний КУпАП визнає фізичну осудну особу, яка на момент вчинення проступку досягла віку, з якого настає адміністративна відповідальність;

3) адміністративна відповідальність юридичної особи за порушення земельного законодавства повинна бути встановлена і конкретизована в законі;

4) у процесі діяльності юридичної особи, за її діяльність відповідає фізична особа, яка використовувала повноваження юридичної особи і безпосередньо вчинила правопорушення;

5) критерієм встановлення складу адміністративного проступку є психічне ставлення кожного окремого індивідуума (фізособи) юридичної особи до вчиненого правопорушення;

6) однією з найважливіших ознак адміністративного проступку є вина у формі умислу або необережності, звідси юридична особа не може учинити правопорушення передбачених ст. 10-11 КУпАП (вчинення адміністративного правопорушення умисно чи/або з необережності);

7) зміст протоколу про адміністративне правопорушення ( ст.256 КУпАП), говорить проте, що у протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім’я, по батькові
особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається
до адміністративної відповідальності; протокол підписується особою, яка
притягається до адміністративної відповідальності;

8) до юридичної особи на сьогодні і так застосовуються заходи майнового характеру; заходи пов’язані з обмеженням дієздатності юридичних осіб; заходи організаційного характеру, що встановлені чинним законодавством України.

Про недоречність притягнення юридичної особи до адміністративної відповідальності свідчить ст. 61 Конституції України, в якій закріплено:

“Ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення. Юридична відповідальність особи має індивідуальний характер” [ 12 ].

Аналіз законодавства яким передбачена різноманітна відповідальність юридичних осіб ( цивільно-правова, кримінальна, адміністративна, фінансова, господарсько-правова та інша), говорить про те, що до цього часу на законодавчому рівні не вирішено питання щодо загальноприйнятого в теорії права і закріпленого в Конституції України (п. 22 ст. 92) виду юридичної відповідальності, тобто яку саме відповідальність повинні нести юридичної особи у разі порушення ними перерахованих нами нормативно-правових актів якими встановлена юридична відповідальність юридичних осіб.

Висновок. Безпосереднє визнання юридичної особи суб’єктом адміністративної відповідальності може призвести до подвійної відповідальності, а тому формування інституту адміністративної відповідальність юридичних осіб є на нашу думку передчасним. У той же час, з огляду на значну кількість нормативно-правових актів якими передбачена відповідальність юридичних осіб у галузі земельних відносин, є життєва необхідність їх уніфікації з Загальною частиною Кодексу України про адміністративні правопорушення, у частині визначення юридичної особи суб’єктом адміністративного проступку. Проте, перед запровадженням адміністративної відповідальності необхідно провести грунтовне наукове дослідження цього питання.

Анотація: В статті досліджуються актуальні правові аспекти адміністративної відповідальності юридичних осіб за порушення земельного законодавства.

В статье исследуются актуальные правовые аспекты административной ответственности юридических лиц за нарушение земельного законодательства.

Annotation: In the article there are researched actual legal aspects of administrative responsibility of juridical persons for violation of land legislation.

Ключові слова: адміністративна відповідальність, юридичні особи, порушення земельного законодавства, адміністративне та земельне законодавство, конституційність.

Ключевые слова: административная ответственность, юридические лица, нарушение земельного законодательства, административное и земельное законодательство, конституционность.

Key words: administrative responsibility, juridical persons, violation of land legislation, administrative and land legislation, constitutionality.

Література:

1. Демський Е. Співвідношення адміністративної і господарської відповідальності // Юридична Україна. – 2005. – № 9. – С. 24–29.

2. Додін Є. В. Удосконалення законодавства про адміністративну відповідальність юридичних осіб / Концепія розвитку законодавства України. – К. 1996. – 256 с.

3. Забарний Г. Менів Л. Адміністративно-правова характеристика суб’єкта адміністративних порушень законодавства про захист прав споживачів // Право України. – № 1. – 2009. – С. 149–156.

4. Цивільний кодекс України від 16 січня2003 року // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 40-44. – Ст.356.

5. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року // Відомості Верховної Ради України.–2002. – № 3-4. – Ст. 27.

6. Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від19 червня 2003 року // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 39. – Ст. 350.

7. Закон України «Про оцінку земель» від 11 грудня 2003 року // Відомості Верховної Ради України. – 2004. – № 15. – Ст. 229.

8. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року // Відомості Верховної Ради України. – 1991.– № 41, ст. 546.

9. Закон України «Про землеустрій» від 22 травня 2003 року// Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 36. – Ст. 282.

10. Закон України «Про охорону земель» від 19 червня 2003 року// Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 39. – Ст. 349.

11. Закон України «Про планування і забудову територій» від 20 квітня 2000 року// Відомості Верховної Ради України. – 2000. – № 31. – Ст. 250.

12. Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. – К.: Преса України, 1997. – 80 с.

13. Словник–довідник правових, політологічних, соціологічних та економічних термінів: Навчальний посібник / За заг. ред. Байрака І. Р. – К.: Міленіум, 2009. – 298 с.

14. Стамкулов У.М. Теоретические проблемы межотраслевой правосубъектности юридического лица // Юрист. – 2000. – № 4. – С. 59–60.

15. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч. У двох томах:Том 1. Загальна частина/ Ред.колегія: В.Б.Авер’янов (голова) та ін. – К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2007. – 592 с.

16. Справа №35/580// Архів Господарського суду м. Києва. – 2009.

17. Світличний О.П. Про притягнення власників (засновників) підприємств до юридичної відповідальності // Юриспруденція : теорія і практика. – 2010. – № 5 (67) – С. 38–42.

18. Рішення Конституційного Суду України

19. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 року // Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1984. – № 51. – Ст. 1122.

Підприємництво, господарство і право. – 2011. – №9 (189). – С.115–119

ЗМІСТ УПРАВЛІНСЬКИХ ВІДНОСИН У СФЕРІ ЗЕМЕЛЬНИХ РЕСУРСІВ В КОНТЕКСТІ ОПТИМІЗАЦІЇ СИСТЕМИ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

THE CONTENT OF ADMINISTRATIVE RELATIONSHIP IN THE AREA OF LAND RECOURSES IN THE CONTEXT OF OPTIMIZATION OF COMMUNITY OF EXECUTIVE BIDIES

Світличний О.П.,

кандидат юридичних наук, докторант кафедри

адміністративного та фінансового права

Національного університету біоресурсів і

природокористування України

Побудова незалежної держави – це тривалий і болісний процес, який потребує реформування практично всіх соціальних інституцій. Зміна політичної, економічної, соціальної політики вимагає адекватних змін у формах і методах державного управління, а також відповідного законодавчого забезпечення зазначених процесів.

У відповідності з Указом Президента України «Про оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» від 9 грудня 2010 р. [1], в країні створено нову систему підпорядкування та взаємодії центральних органів виконавчої влади у сфері земельних ресурсів. Нова оптимізація системи державного управління, яка визначена адміністративною реформою має за мету поліпшити стан організації виконавчої влади, проведення комплексу правових, економічних, соціальних, політичних та інших заходів спрямованих на формування нових за змістом і характером суспільних відносин. Проведення адміністративної реформи передбачає докорінні зміни в організації практичного виконання завдань держави і суспільства, подальшого успішного розвитку економіки, у тому числі й підвищення ефективності господарювання, раціонального використання та охорони земельних ресурсів.

Окремі питання, присвячені змісту управління земельними ресурсами розглядалися у працях таких учених, як Е. А. Бавбєкова, Д. С. Добряк,

Т. С. Кичелюк, П.Ф., Кулинич, В. І. Курило, В. І. Семчик та ін.

Метою цієї статті є дослідження змісту державного управління земельними ресурсами в зв’язку з оптимізацією системи центральних органів виконавчої влади в Україні.

На сьогодні питання державного управління, в тому числі й управління земельними ресурсами є надзвичайно гострим, а в багатьох випадках невирішеність проблем владно-управлінського характеру породжує суперечливі ситуації в практичній діяльності органів публічної влади.

   Взагалі, управлінська діяльність – це понад усе соціально-політична діяльність, процес цілеспрямованого впливу на свідомість людини та її волю. У ній застосовуються численні засоби та методи, зокрема прогнози, плани, прийняття рішень, методи організаційної та інструктивної роботи, державного та суспільного впливу, методи використання матеріально-технічних дій. Отже, інформацію правомірно розглядати як умову будь-якої діяльності органів державної влади, посадових осіб. Особливо це стосується розробки та прийняття управлінських рішень, яким не тільки передує збір та обробка інформації, але які самі містять великий інформаційний потенціал [2, c.19].

Об’єктивна необхідність державного управління у сфері використання та охорони земель, як стверджує О. М. Пащенко, обумовлена економічним значенням землі для життєдіяльності суспільства, властивій їй просторовій обмеженості й незамінності у сфері матеріального виробництва й інших сферах господарської діяльності. Державне управління у сфері використання та охорони земель являє собою діяльність державних органів щодо забезпечення раціонального використання й ефективної охорони земель на основі проведення організаційно-правових і адміністративно-управлінських заходів у комбінації зі стимулюючими заходами економічного характеру [3, с. 507–508 ].

Використання земельних ресурсів на думку, Д. С. Добряка та О.З. Черпіцького необхідне для задоволення суспільства, що зумовлює необхідність становлення відповідних правил використання й охорони. Охорона землі створює відповідні умови формування сприятливого середовища для життя всіх живих організмів, у тому числі й людини [4, с. 5].

Особливістю управління в сфері земельних ресурсів органами земельної компетенції полягає в тому, що вони здійснюють цю діяльність поряд з вирішенням інших завдань і виконують її як самостійно, так і спеціально зі спеціально уповноваженими органами в даній сфері [5, с. 48].

Оптимізація організаційних структур системи виконавчої влади є найбільш складною проблемою адміністративної реформи в Україні. При цьому вирішальна роль в оптимізації системи управління земельними ресурсами відводиться органам публічної влади, які повинні забезпечити раціональне використання та охорону земельних ресурсів.

У цьому зв’язку потреби управління вимагають наукового забезпечення, у результаті якого стереотипи і цінності дослідного знання набувають актуального значення [6, с. 61].

Розкриваючи сучасний зміст повноважень Державного агентства земельних ресурсів України, вважаємо за необхідне проаналізувати це в наведеній таблиці.

 

Положення про Державний комітет України із земельних ресурсів від 19 березня 2008 року N 224 [7]

Положення про Державний комітет України із земельних ресурсів від 19 березня 2008 року N 224 із внесеними змінами, згідно з Постановами КМУ [8]

Положення про Державне агентство земельних ресурсів України від від 8 квітня 2011 року N 445 [9]

1

Державний комітет із земельних ресурсів (Держкомзем) є центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів

Державний комітет із земельних ресурсів (Держкомзем) є центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів. діяльність якого спрямовується і координується КМУ

Державне агентство земельних ресурсів України Держземагентство України) є центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів.

2

Діяльність Держкомзему спрямовується і координується КМУ через Міністра охорони навколишнього природного середовища

Діяльність Держкомзему спрямовується і координується КМУ

Діяльність Держземагентства спрямовується і координується КМУ через Міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи органів виконавчої влади.

3

Держкомзем забезпечує реалізацію державної політики та управління у сфері регулювання земельних відносин, використання, відтворення, охорони та проведення моніторингу земель, ведення
державного земельного кадастру, а також міжгалузеву координацію та державне регулювання у сфері встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища.

Держкомзем забезпечує реалізацію державної політики та управління у сфері регулювання земельних відносин, використання, відтворення, охорони та проведення моніторингу земель, ведення
державного земельного кадастру, провадження топографо-геодезичної та картографічної діяльності, а також міжгалузеву координацію та державне регулювання у сфері встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища.

Забезпечує реалізацію державної політики у сфері земельних відносин.

4

Орган управління у сфері регулювання земельних відносин.

Орган управління у сфері регулювання земельних відносин.

 

5

Розроблення пропозицій щодо формування державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання, відтворення, охорони та проведення моніторингу земель, ведення державного
земельного кадастру, здійснення землеустрою, встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища та забезпечення її реалізації, проведення земельної реформи та
подання їх КМУ через Міністра охорони
навколишнього природного середовища.

Розроблення пропозицій щодо формування державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання, відтворення, охорони та проведення моніторингу земель, ведення державного
земельного кадастру, здійснення землеустрою, встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища та забезпечення її реалізації, проведення земельної реформи, провадження топографо-геодезичної та картографічної діяльності та подання їх КМУ.

Реалізація державної політики у сфері земельних відносин. Розробляє та подає для затвердження Міністру план заходів щодо реалізації основних напрямів та стратегічних цілей діяльності Держземагентства України. Бере участь у розробленні та виконанні державних, галузевих, регіональних та місцевих програм з питань регулювання земельних відносин, раціонального використання земель, їх відтворення та охорони, встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища, у проведенні моніторингу земель, веденні та адмініструванні державного земельного кадастру і територіальному плануванні.

6

Здійснює державний контроль за використанням та охороною земель.

Здійснює землеустрій і проводить моніторинг земель.

Здійснює державний контроль за використанням та охороною земель.

Здійснює землеустрій і проводить моніторинг земель.

Проводить відповідно до законодавства моніторинг земель та охорону земель

7

Забезпечує регулювання земельних відносин, створення і ведення державного земельного кадастру та реєстрацію в його складі земельних ділянок і прав на них

Забезпечує регулювання земельних відносин, створення і ведення державного земельного кадастру та реєстрацію в його складі земельних ділянок і прав на них.

Здійснює державну реєстрацію земельних ділянок та державну реєстрацію права власності, права користування земельними
ділянками (сервітут), права постійного користування земельними ділянками, договорів оренди земельних ділянок, права користування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис),
права забудови земельної ділянки (суперфіцій).

8

Організовує, зокрема за участю іноземних наукових установ та організацій, наукові дослідження з питань землеустрою і ведення державного земельного кадастру.

Організовує, зокрема за участю іноземних наукових установ та організацій, наукові дослідження з питань землеустрою і ведення
державного земельного кадастру, а також проведення астрономо-геодезичних, гравіметричних, карто видавничих робіт, аерокосмічних зйомок, а також топографо-геодезичних і картографічних робіт загальнодержавного призначення, ведення Державного картографо-геодезичного фонду.

Організовує, в тому числі за участю іноземних наукових установ та організацій, наукові дослідження з питань землеустрою,
ведення та адміністрування державного земельного кадастру.

9

Голова Держкомзему призначає на посаду та звільняє з посади в установленому порядку керівників територіальних органів Держкомзему, головних державних інспекторів з котролю за використанням та охороною земель АРК, областях, мм. Києва та Севастополя.

Голова Держкомзему призначає на посаду та звільняє з посади в установленому
порядку керівників територіальних органів Держкомзему

Призначає на посади за погодженням із Міністром та головами відповідних місцевих державних адміністрацій, звільняє з посад керівників територіальних органів Держземагентства України, призначає на посади за погодженням із Міністром, звільняє з посад заступників керівників територіальних органів Держземагентства України.

Положення про Державне агентство земельних ресурсів України (Держземагенство) [9] та Положення про Державну інспекцію сільського господарства України (Держсільгоспінспекція) [10], дає підстави стверджувати, що функції останньої є більш широкими у порівнянні з Держземагенством. В п. 12 ст. 3 Положення про Держземагенство зазначено, що одним із основних завдань Держземагенства є здійснення землеустрію відповідно до Закону України «Про землеустрій» [11]. Водночас, в п. «а», ч. 4, ст. 1) Положення Держсільгоспінспекції, зазначено, що відповідно до покладених на неї завдань Держсільгоспінспекції організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема, за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою. Вищевикладене дає підстави стверджувати, що Держземагенство у сфері землеустрію підконтрольне Держсільгоспінспекції, крім того, відповідно до нового Положення Держземагенство не є органом управління у сфері регулювання земельних відносин.

Аналіз Положення про Держсільгоспінспекцію дає підстави говорити про те, що згідно п. «а», ч. 4, ст. 1 Держсільгоспінспекція, відповідно до покладених на неї завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності. Тобто, Держсільгоспінспекція здійснює державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій земель у розумінні ст. 19 ЗК України [12]. Проте, такий підхід суперечить ст. 1 Положення про Держсільгоспінспекцію, у якому зазначено, що Держсільгоспінспекція забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, як бачимо, мова йде про агропромисловий комплекс.

Згідно узагальнених понять, Агропромисловий комплекс України це цілісна народногосподарська система взаємопов’язаних між собою галузей, об’єднаних в єдине ціле з метою виробництва продовольства, сільськогосподарської сировини для переробних галузей промисловості [13],

отже мова повинна йти тільки про сільськогосподарські землі.

Як відомо, державне управління у галузі земельних ресурсів має свою специфіку й відрізняється від інших галузей управління. Його об’єктом є організація раціонального використання та охорони земель, як об’єкта господарювання природного походження. Для забезпечення ефективного функціонування економіки і демократичної діяльності держави важливу роль повинна відігравати злагоджена робота органів виконавчої влади. На жаль розроблені нові Положення, як про Держсільгоспінспекцію, так і Держземагенство не є досконалими і не розв’язують проблеми правового регулювання земельних ресурсів в умовах ринкових відносин. Часта зміна підпорядкування органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, ліквідація Державної інспекції з контролю за використанням та охороною земельних ресурсів, знижують ефективність діяльності органів публічної влади у сфері забезпечення раціонального використання та охорони земельних ресурсів.

З огляду на такий підхід влади до Держземагенства, а саме, значне звуження його повноважень у сфері земельних відносин, та ліквідацію Державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель [14], взагалі виникає питання про доцільність існування такого органу.

Аналіз діяльності виконавчих органів у галузі земельних ресурсів дає підстави зробити такий висновок. Для подальшого удосконалення діяльності органів виконавчої влади у галузі земельних ресурсів необхідно більш глибоко обґрунтувати безпосереднє підпорядкування Держземагенства Міністерству аграрної політики та продовольства України, оскільки воно викликає великі сумніви щодо ефективності державного управління земельними ресурсами і, на нашу думку, не буде сприятиме створенню ефективного державного механізму управління та формуванню дієвої виконавчої влади у сфері забезпечення раціонального використання та охорони земельних ресурсів.

Література

1. Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади: Указ Президента України від 9 грудня 2010 року № 1245/2010 //[Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon.rada.gov. ua.

2. Тихомиров Ю. А. Информация в государственном управлении // Правоведение: Изд-во Ленинградского университета, 1971. – № 5. – С.19–27.

3. Пащенко О.М. Правове регулювання управління у сфері використання та охорони земель: нова програма спецкурсу//Актуальні питання реформування правової системи України: зб. наук. ст. за матеріалами VII Міжнар. наук.-прак. конф., Луцьк, 4-5 червня 2010 р./уклад. Вознюк Н.І., Климчук Т.Д., Крисюк Ю.П., Старко О.Л., Старчук О.В., Шевчук І.М., Чупринський Б.О. – Луцьк: Волинська обласна друкарня, 2010. – 716 с.

4. Еколого–економічні механізми захисту земельних ресурсів від де градаційних процесів у ринкових умовах/ Черпіцький О.З., Добряк Д.С. – К.: Урожай, 2007. – 144 с.

5. Орлов Н. Особенности государственного управления в сфере экологии региональными и местными органами власти: его совершенствование в рамках законодательства Украины// Предпринимательство, хозяйство и право. – 1999. – №11. – С.47-51.

6. Козаков В. Наука про управління у традиційному суспільстві//Актуальні проблеми внутрішньої політики – Київ, вид-во НАДУ. – 2005. – вип. 1 (5) – С. 56 -64.

7. Про затвердження Положення про Державний комітет України із земельних ресурсів: Постанова Кабінету Міністрів України від 19 березня 2008 року № 224//[Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon.rada.gov. ua.

8. Про затвердження Положення про Державний комітет України із земельних ресурсів: Постанова Кабінету Міністрів України від 19 березня 2008 року № 224 ( із внесеними змінами на підставі Постанови КМУ N 844 від 05.08.2009) //[Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon.rada.gov. ua.

9. Положення про Державне агентство земельних ресурсів України: Постанова Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2011 року № 445// [Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon.rada.gov. ua.

10. Положення про Державну інспекцію сільського господарства України:Постанова Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 № N 459/2011// [Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon.rada.gov. ua.

11. Про землеустрій: Закон України від 22 травня 2003 року// Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 36. – Ст. 282.

12. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року // Відомості Верховної Ради України.–2002. – № 3-4. – Ст. 27.

13. Електронна онлайн бібліотека// [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://ualib.com.ua/br_6016.html

14. Про додаткові заходи щодо врегулювання земельних відносин: Постанова Кабінету Міністрів України від 26 серпня 2009 р. № 901//[Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon.rada.gov. ua

Анотація: В статті досліджуються зміст управлінських відносин земельними ресурсами в зв’язку з оптимізацією системи центральних органів виконавчої влади в Україні.

В статье исследуется содержание управленческих отношений земельными ресурсами в связи с оптимизацией системы центральных органов исполнительной власти в Украине.

In the article there is considered the content of administrative relationship of land recourses because of optimization of the community of central bodies of executive authority in Ukraine.

Ключеві слова: зміст державного управління земельними ресурсами, оптимізація, система центральних органів виконавчої влади.

Key words: the content of administrative relationship of land recourses, optimization, community of central bodies of executive authority.

НАУКОВИЙ ВІСНИК НУБІП УКРАЇНИ: СЕРІЯ «ПРАВО». 2011. – Вип. 165., Ч.1. – С.150 –155

ДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ У СФЕРІ ЗЕМЕЛЬНИХ РЕСУРСІВ

STATE CONTROL IN THE SPHERE OF LAND RESOURCES

В.І. Курило, доктор юридичних наук, професор,

Національний університет біоресурсів і

природокористування України

О.П. Світличний, кандидат юридичних наук, докторант

Національний університет біоресурсів і

природокористування України

На кожному етапі конкретних історично-конкретних умов розвитку суспільних відносин формуються органи публічної влади, що одночасно зосереджують попередній досвід, який у залежності від динаміки розвитку відносин суспільства, може доповнюватися новими, притаманній саме цій системі регулювання – управлінськими відносинами.

З того часу, коли Україна, як незалежна держава ступила на шлях самостійного розвитку, у ній відбуваються докорінні зміни у функціонуванні інститутів публічного контролю. Широке коло правових особливостей регулювання контрольної діяльності органами публічної влади в усіх сферах суспільного життя потребує нових поглядів, оцінки їх наукової і практичної діяльності. Особливо це стосується функціонування однієї із найважливіших складових управлінської діяльності у сфері земельних ресурсів – інституту публічного контролю за використанням та охороною земельних ресурсів.

Питання контролю у сфері публічної влади досліджувалися і досліджується вченими в різних аспектах проблем публічно-владної діяльності. Не є виключенням дослідження сутності державного контролю, як форми реалізації державної влади, у сфері земельних ресурсів. Аналіз наукових праць з даної тематики вчених правознавців: О.Ф. Андрійко,  І. І. Каракаша, Т. С. Кичелюк, П. Ф. Кулинича, А. М. Мірошниченка, О.О. Погрібного, В. І. Семчика, М. С. Студеникиної та інші, показує, що проблема сучасної теорії та методології контролю у сфері публічної влади перебуває на етапі створення й розвитку засад, розробки базових підходів, концепцій, ідей, принципів тощо, і спрямоване на підвищення ефективності здійснення публічної влади у сфері раціонального використання та охорони земельних ресурсів, що й обумовлює актуальність цієї статті.

Метою даного дослідження є подальший розвиток теоретичних та організаційно-правових аспектів державного контролю, а також розробка пропозицій щодо розвитку інституту державного контролю у сфері земельних ресурсів.

Загальновідомо, що будь-яка діяльність соціального характеру ідеологічно обумовлена, тому не може відбуватися без контролю. Це означає, що контроль – явище постійне. У такому контексті він є як первинною, так і вторинною діяльністю чи функцією. Хоча деякі автори вважають, що контроль не представляє сам по собі первинної діяльності, а стосується тієї діяльності, яка здійснюється незалежно від контролю [1, с. 7].

На сучасному етапі вітчизняного державотворення інститут публічного контролю у сфері використання та охорони земельних ресурсів повинен не тільки виявляти і усувати наслідки земельних правопорушень, але й застосовувати у необхідних випадках заходи юридичної відповідальності. Враховуючи, що публічний контроль здійснюється уповноваженими державою органами, ця діяльність потребує серйозного підвищення ефективності управлінської діяльності.

Система органів, що здійснюють публічний контроль за використанням та охороною земельних ресурсів, являє собою складне утворення і включає низку органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, яким законом делеговано повноваження щодо здійснення такого контролю. При цьому слід звернути увагу, що на відміну від системи державного контролю в цілому, система органів державного контролю у сфері земельних ресурсів є вужчим поняттям, оскільки включає лише ті державні органи, для яких контроль за використанням та охороною земельних ресурсів є основною в їх діяльності.

За змістом прав і обов’язків усі суб’єкти земельних правовідносин

О. О. Погрібний та С. О. Погрібний, поділяють на 4 категорії:

– органи виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, що регулюють відносини щодо використання та охорони земель;

– власники землі і землекористувачі – носії прав та обов’язків з раціонального використання і охорони земель;

– громадські екологічні об’єднання, наділені правом громадського контролю за використанням і охороною земель;

– правоохоронні норми, що здійснюють нагляд за законністю у сфері земельних правовідносин, а також судові органи [2, с. 59 ].

Отже, державний контроль – вид діяльності, що полягає у здійсненні нею відповідними засобами та способами специфічного контрольно-владного впливу на стан суспільних відносин. Метою контрольно-владного впливу держави є відновлення, формування і спрямування суспільних процесів відповідно до легітимних критеріїв щодо ефективності державного управління, зокрема здійснення державної влади. А це означає, що метою контролю є вирішення питань як щодо ефективності, так і щодо законності діянь суб’єктів суспільних відносин. Ця мета досягається через вираження змісту державного контролю, який (зміст) щодо діянь відповідних суб’єктів включає планування, спостереження, аналіз, перевірку, розслідування, прийняття відповідних рішень і їх реалізацію [3, с.12 ].

Істотні зміни у суспільних відносинах не оминули і владно-управлінської діяльності у сфері земельних ресурсів, а також змістовної переоцінки характеру взаємовідносин між органами публічної влади, фізичними та юридичними особами. У першу чергу це стосується діяльності представницьких та виконавчих органів, які зобов’язані забезпечити раціональне використання та охорону земельних ресурсів усіма суб’єктами господарювання.

Конституція України і земельне законодавство надає землевласникам і землекористувачам широкі права для задоволення своїх потреб щодо самостійного господарювання на землі відповідно до закону. Водночас, згідно ст. 41 Основного Закону використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі [4].

Визнання статтею 14 Конституції України землі основним національним багатством де-факто запровадило імперативний принцип її державної охорони, і є одним із пріоритетних напрямків діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування по контролю за використанням та охороною земельних ресурсів.

Держава є одним з головних суб’єктів здійснення контрольної функції у сфері використання та охорони земельних ресурсів. Отже, однією із найважливіших владно-управлінських функцій у сфері земельних ресурсів є державний контроль за використанням та охороною земель.

За суб’єктом здійснення виділяють такі форми контролю: державний, самоврядний та громадський. Державний і самоврядний контроль у галузі використання та охорони земель, як зазначає С. І. Хом’яченко, мають спільне походження [5, с. 211 ]. Вони виявляють собою реалізацію конституційних засад українського народу – через діяльність двох складових публічної влади – органів державної влади і органів місцевого самоврядування. При цьому державний і самоврядний контроль у сфері використання та охорони земельних ресурсів мають спільну мету, домінантною складовою якої є забезпечення раціонального використання та охорони земель як основного національного багатства.

Завданням державного земельного контролю є забезпечення виконання всіма суб’єктами земельних відносин, незалежно від їхньої підпорядкованості і форм власності вимог по використанню та охороні земель, виконання відповідних програм і заходів [6, с. 58].

Згідно ст. 2 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України; забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель; запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення; забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів [7]. Тобто, державний контроль у сфері використання та охорони земель здійснюється відповідними державними інституціями в межах компетенції, що визначена земельним законодавством.

Як уже відзначалось, організація державного контролю в галузі охорони та використання земель є важливою складовою державного управління земельними ресурсами. При цьому не зовсім правильно, на наш погляд, розглядати діяльність держави з організації контролю за використанням земель, як державне регулювання усіх земельних відносин.

Під державним регулюванням земельних відносин розуміється централізована діяльність державних органів з організації раціонального використання земель та їхньої охорони шляхом прийняття економіко-правових заходів [8, с. 279].

У доктрині земельного законодавства державний контроль за використанням та охороною земель визначається як врегулювана нормами права владно організуюча діяльність спеціально уповноважених державних органів, спрямована на забезпечення додержання норм земельного законодавства всіма суб’єктами відповідних суспільних відносин, попередження та виявлення правопорушень, вжиття заходів впливу на порушників і поновлення порушених прав землевласників і землекористувачів [9, c. 230].

На погляд А. М. Мірошниченка та Р. І. Маресенка, контроль за використанням та охороною земель більш доцільно визначати як діяльність уповноважених суб’єктів із перевірки дотримання норм земельного законодавства та вжиття заходів щодо припинення його порушень та притягнення порушників до юридичної відповідальності [10, c. 409].

Завданням державного контролю є перевірка діяльності усіх суб’єктів земельних правовідносин незалежно від форми власності. Однією із форм контролю за використанням та охороною земель є державний контроль.

Наведені ознаки державного контролю дають підставу зробити висновок про те, що державний контроль за використання та охороною земель здійснюється уповноваженими державою органами та посадовими особами, які, керуючись і дотримуючись вимогами земельного законодавства, здійснюють контроль у цій сфері, а у разі необхідності застосовують заходи впливу шляхом притягнення винних осіб до юридичної відповідальності.

Спеціально уповноваженими органами виконавчої влади у сфері державного контролю за використанням та охороною земель є уповноважені органи виконавчої влади: з питань земельних ресурсів; з питань екології та природних ресурсів; з питань аграрної політики. З огляду на чинне законодавство, цей перелік значно розширює контрольну діяльність державних органів за використанням та охороною земель. На даний час серед основних завдань, які покладаються на Державну інспекцію сільського господарства України та Державну екологічну інспекцію України покладені функції державного контролю у різних за своїм складом сферах контрольної діяльності. Проте, часті зміни в діяльності цих органів, зміна їх компетенції, викликає багато нарікань як з боку спеціалістів, так і науковців.

Дослідники відзначають, що у пошуках найбільш доцільної підпорядкованості кожної держінспекції для забезпечення максимальної ефективності її діяльності слід співставляти функції відомства, у складі якого знаходиться інспекція, з функціями самої інспекції як частини цілого. З часом практика зможе дати відповідь на питання, чи правильно поєднані різні функції в одному органі, наскільки вони сумісні і чи можуть при такому їх поєднанні виникати розбіжності державних та відомчих інтересів. При можливості виникнення таких колізій та з метою уникнення відомчого підходу у діях державної інспекції, вона має бути виведена зі складу міністерства чи відомства. Тобто, фактично отримати власну автономію [11, с. 160].

Отже, державний контроль за використанням та охороною земельних ресурсів є засобом реалізації державної політики, однією із форм досягнення поставленої управлінської мети – забезпечення своєчасності виконання законних управлінських рішень у сфері раціонального використання та охорони земельних ресурсів.

Можна вважати, що державний контроль у сфері використання та охорони земельних ресурсів виступає самостійним видом управлінської діяльності органів виконавчої влади у сфері земельних ресурсів і має низку властивих йому ознак, а саме:

– суб’єктом державного контролю у сфері використання та охорони земельних ресурсів є уповноважені державою органи публічної влади, їх посадові і службові особи, які наділені особливими повноваженнями, що складають зміст їх компетенції;

– відсутність організаційної підпорядкованості щодо підконтрольних суб’єктів;

– суб’єкти державного контролю їх діяльності оцінюють діяльність підконтрольних суб’єктів лише з точки зору відповідності нормам законодавства щодо раціонального використання та охорони ними земель, як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави;

– суб’єкти державного контролю, крім власне земельних питань, з інших питань не мають права втручатися в діяльність суб’єктів перевірки;

– наявність спеціального об’єкта державного контролю – стандартів, інструкцій, норм, правил, що містяться в нормативно-правових актах земельного законодавства. Так, серед інструментаріїв управління земельними ресурсами важливе місце займають державні стандарти, норми, правила, і які водночас є адміністративними інструментами при здійсненні державного контролю. За допомогою цих інструментів встановлюються вимоги щодо раціонального використання та охорони земельних ресурсів, яких суб’єкти земельних правовідносин повинні дотримуватися;

– наявність умов для самостійного застосування певних спеціальних заходів впливу – державного примусу. У разі порушення земельного законодавства до винних суб’єктів застосовується адміністративний примус.

Висновки. Проведене дослідження, на нашу думку, дає підстави стверджувати, що державний контроль у сфері використання та охорони земельних ресурсів є самостійним інститутом державного контролю, під яким слід розуміти особливий вид державної управлінської діяльності, що здійснюється спеціально уповноваженими органами виконавчої влади щодо об’єктів, які їм організаційно не підпорядковані, і до яких за порушення земельного законодавства можуть застосовуватися заходи юридичної відповідальності.

Анотація: В статті розглядаються актуальні питання здійснення органами публічної влади державного контролю у сфері земельних ресурсів.

В статье рассматриваются актуальные вопросы осуществления органами публичной власти государственного контроля в сфере земельных ресурсов.

In the article there are considered actual matters of fulfillment of state control by the public authorities in the sphere of land resources.

ПРОБЛЕМИ ЗАКОННОСТІ: акад. зб. наук. пр.; вип. 117 / відп. ред. В.Я. Тацій. – Х.: Нац. ун-т «ЮАУ», 2011. – С. 61–68

УДК 342.9 О. Світличний, кандидат юридичних наук,

Національний університет біоресурсів і

природокористування України,

м. Київ

УПРАВЛІНСЬКІ ФУНКЦІЇ ДЕРЖАВИ У СФЕРІ ЗЕМЕЛЬНИХ РЕСУРСІВ

Загальновизнано, що зміст будь-якої форми державної діяльності, в тому числі й управлінська діяльність земельними ресурсами, найчастіше виявляється у функції управління, зміст якої характеризується однорідністю та цільовою спрямованістю. У теорії управління виокремлюють кілька основних функцій управління.

Під функціями державного управління розуміються відносно самостійні, стійкі, спеціалізовані елементи управлінської діяльності, кожен з яких при реалізації представляє: 1) певну діяльність; 2) відносно відособлений організуючий вплив керівника (орган управління) на підлеглий персонал (об’єкт управління). При цьому К. С. Вельський виокремлює такі функції державного управління: планування, функції організації, підбір кадрів, розпорядча діяльність, координація, складання бюджету, контрольно-наглядова функція

[ 5, с. 57].

Дослідженням функції управління в юридичній науці займалися багато науковців, серед яких: В. Б. Авер’янов, Ю. П. Битяк, В. В. Горлачук, О. С. Дорош, І. І. Каракаш, В. Я Малиновський, О. О. Погрібний, О. Ф. Скакун, А. М. Третяк та ін. Проте питання функцій держави в управлінській діяльності земельними ресурсами є малодослідженими.

Метою статті є дослідження і найповніше розкриття правової природи та характеру функцій сучасної держави в управлінській діяльності земельними ресурсами.

Система державного управління складається з повсякденного здійснення певних функцій, при цьому функції управління на різних етапах розвитку держави відіграють важливе значення в управлінській діяльності її органів.

Термін «функція» застосовують для позначення діяльності будь-яких державних органів незалежно від їх мети. Функціонувати – значить діяти, бути в дії, виконувати обов’язки. Функція є і обов’язок, і коло діяльності, й призначення. Функція управління як поняття – це певний напрям спеціалізованої діяльності виконавчої влади, зміст якої характеризується однорідністю та цільовою спрямованістю [2, с. 125].

Однією з важливих передумов ефективної діяльності держави, органів, що її уособлюють, інституту державної влади загалом є реалізація усього комплексу притаманних їм функцій, які взаємопов’язані між собою і становлять єдину, цілісну систему [15, с. 67].

Функції держави та її завдання зумовлюють зміст її управлінської діяльності, а отже, і зміст державного управління. Суб’єктом державного управління є відповідно організована система, наділена певною компетенцією і державно-владними повноваженнями, що дозволяють їй втілювати свою волю у форму керівних команд чи рішень, обов’язкових для виконання [16, с. 22].

Таким чином, поняття «функції держави» є первинним, відправною точкою для поняття «функції органів державної влади». Взаємозв’язок функцій і завдань держави полягає в тому, що функції держави зумовлені її цілями та завданнями, які стоять перед нею на тому чи іншому етапі розвитку [18, с. 22].

До основних ознак функцій держави науковці відносять також характерні риси, які окреслюють межі діяльності держави в найважливіших сферах суспільного життя – економічній, політичній, духовній, правовій та ін.; вони виникають й розвиваються згідно з історичними завданнями та цілями, служать їх втіленню в життя; у них виявляються об’єктивні властивості держави, притаманні особливості, динаміка соціально-економічних змін [4, с. 191].

Слід погодитися, що функції управління – це відносно самостійні й однорідні частини змісту управлінської діяльності, в яких виражається владно-організуючий вплив суб’єкта управління на об’єкт управління, що здійснюють на основі закону чи іншого правового акта органи виконавчої влади від імені держави з метою реалізації її завдань у відповідних сферах суспільного життя

[2, с. 126]. Проте відомий російський юрист М. М. Коркунов розглядав право як підвергнуте змінам суспільне явище. Ще на початку ХХ ст. він стверджував: «Діяльність держави не залишається незмінною, не представляє собою постійного повторення одних і тих же дій та засобів, не розповсюджується на одні й ті ж предмети, не зберігає одноманітність форм» [13, с. 69].

Отже, залежно від історичних умов, з розвитком суспільних відносин, появою нових типів державного устрою, деякі елементи основних функцій держави наповнюються і конкретизуються, інші функції навпаки втрачають своє значення. Політичне й економічне реформування, закріплення права приватної власності, розвиток місцевого самоврядування вносять суттєві зміни у функції управління.

Різноманітні цілі, завдання та функції державного управління практично втілюються в реальному житті через різні за характером дії правомочних представників органів управління, їх посадових осіб. Незалежно від особливості організаційно-правового статусу того чи іншого державного органу, дії посадових осіб залежать в першу чергу від рівня компетенції цих органів. Звідси, характер дій органів управління, їх посадових осіб при прийнятті управлінських рішень може бути різним.

Саме «характер організації будь-якої установи, природно і неминуче визначається змістом діяльності цієї установи» [14, с. 99].

Дослідження класифікацій функцій управління надасть нам можливість з’ясувати, за допомогою яких функцій органи виконавчої влади виконують владно-управлінські повноваження у сфері земельних ресурсів. Саме завдяки функціям здійснюється спрямований вплив на земельні ресурси з метою досягнення поставленої мети.

Аналіз наукових праць дає змогу відзначити, що функції, які визначають склад і спрямованість держави, в юридичній науці класифікуються як: внутрішні та зовнішні [19, с. 369]; постійні та тимчасові [6, с. 74]. Залежно від сфери їх впливу (галузей принцип) вони поділяються на політичні, соціальні, ідеологічні й економічні; залежно від форм їх реалізації – правотворчі, правозастосовні, правоохоронні [17, с. 49]. На думку О. Ф. Скакун, залежно від того, в якій сфері суспільного життя – внутрішній або зовнішній – здійснюються ті чи інші функції держави, вирішенню яких завдань вони служать – внутрішньополітичних або зовнішньополітичних, – вони підрозділяються на внутрішні та зовнішні [19, с. 369].

До постійних функцій держави відносять такі напрями держави, які здійснюються нею протягом усього періоду її існування, тоді як тимчасові функції виникають й існують тільки на певних етапах розвитку держави і в конкретних часових рамках [6, с. 74].

Проте найпоширенішою у вітчизняній науковій літературі є класифікація функцій державного управління (з якою ми погоджуємося) на загальні, спеціальні та допоміжні [3, с. 259]. При цьому Ю. М. Козлов під загальними функціями вбачає: планування; організацію, тобто формування ланок системи управління; установлення загальних правил (наприклад господарювання); оперативне регулювання; координацію; забезпечення (розпорядження) трудовими й матеріальними ресурсами, фінансування; матеріально-технічне постачання; контроль і облік [10, с. 94].

Останні здійснюють обслуговування загальних і спеціальних функцій, тому є допоміжними. Здійснюючи дослідження класифікацій функцій державного управління, слід відзначити, що загальні функції є притаманними будь якому управлінню. Таким функціями зокрема є планування, фінансування, прогнозування, організації, координація, облік, контроль [1, с. 18; 2, с. 126 –128], але поділ функцій на загальні, спеціальні та допоміжні не виключає використання однакових найменувань функцій для характеристики їх різних видів (наприклад, планування, фінансування належать і до загальних, і до спеціальних функцій), на що звертав увагу В. Б. Авер’янов, тому з метою уніфікованого їх використання ним запропонована класифікації всіх цих функцій за кількома типовими групами за найбільш визначальним критерієм – цільовою спрямованістю функцій відповідно до життєво важливих потреб кожного керованого об’єкта. Він запропонував поділити функції управління на види, які відповідають цілям (завданням) щодо забезпечення керованих об’єктів на: цілевстановлюючі, ресурсозабезпечувальні, організаційно-регулюючі функції, які в реальному житті тісно взаємопов’язані [3, с. 259–260].

Класифікація функцій державного управління дає підстави науковцям відзначити, що на відміну від загальних, спеціальні функції характеризують індивідуальні особливості конкретного органу управління. Наприклад, такими спеціальними уповноваженими органами виконавчої влади у сфері державного контролю за використанням та охороною земель є Мінприроди, Мінагрополітики, Держземагенство та ін., які характеризуються цільовою спрямованістю тієї чи іншої функції і яких у цих органів багато, але в той же час всі вони різні. У той же час виокремлення конкретних функцій цих та інших уповноважених органів у сфері земельних ресурсів здійснюється за допомогою завдань, які стоять перед цими органами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель. Ці різноманітні завдання впливають на процес здійсненням уповноваженими органами своїх владно-управлінських функцій у галузі земельних відносин.

У сфері земельних відносин державне управління виявляється як розподільча діяльність державних органів щодо організації раціонального використання та охорони земельних ресурсів. Практично управління земельними ресурсами виявляється у вигляді регулювання земельних відносин за допомогою правових норм і забезпечення дотримання вимог земельного законодавства шляхом застосування необхідних заходів впливу. Таким чином, функція державного управління земельними відносинами у цьому випадку є і функціями державного управління земельними ресурсами [9, с.111].

Для точного уявлення доцільно звернутися до відповідних нормативних актів, які регламентують діяльність цих органів і розмежовують завдання управління на кілька груп: використання та охорона земель; додержання законодавства про охорону земель; моніторинг родючості ґрунтів. Наприклад, відповідно до Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель»:

– державний контроль за використанням та охороною земель здійснює спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів;

– державний контроль за додержанням законодавства про охорону земель здійснює спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів;

– моніторинг родючості ґрунтів проводить спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань аграрної політики у сфері використання та охорони земельних ресурсів [7].

Виходячи із завдань (мети) як вирішальної ознаки поняття функцій управління, які розмежовують завдання управління на кілька груп, надає можливість виявити в кожній функції не будь-які завдання, а лише конкретні, тобто певні спеціалізовані завдання у сфері державного контролю за використанням та охороною земель із певним їх виокремленням. Тільки після виокремленням мова може йти про ідентифікацію самостійних функцій конкретного органу управління. Це виокремлення владно-управлінських функцій уповноважених державних органів виконавчої влади здійснювалося за допомогою законодавчого акта – Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».

Для дослідження сутності державного управління земельними ресурсами характерними є саме внутрішні функції держави, під якими розуміють основні напрямки діяльності державного управління, внутрішнього суспільного життя [11, с. 154].

Досліджуючи внутрішні проблеми Російської імперії, М. М. Коркунов звертав увагу на такі її завдання: збереження й забезпечення природних і невід’ємних прав людини, охорону права, охорону інтересів окремих осіб, збереження й розвиток народних сил, недопущення нераціональних способів ведення господарства, турбота про успіхи народного господарства, про розвиток освіти, забезпечення санітарних умов, турбота про розвиток не лише видобувної, але й переробної промисловості [13, с. 53–72]. Висловлена більше ста років тому теоретична думка розвитку царської Росії є актуальною для державного управління і сьогодні.

Серед органів державної влади важливе місце посідають органи виконавчої влади, що здійснюють функції державного управління економічним, соціальним та адміністративно-політичним будівництвом. Звідси витікає, що на державу в особі її виконавчих органів покладено комплекс функцій, в яких безпосередньо виявляється владно-організуючий зміст державного управління. Основні державні функції виконуються всіма ланками державного апарату.

Держава згідно з її основними функціями в особі створених і уповноважених нею державних органів здійснює свої функції відповідно до завдань які покладені на спеціальні органи, спеціальний статус яких регламентується нормативно-правовими актами. Повноваження органів державної влади у галузі земельних правовідносин визначено статтями 13, 14 Конституції України, відповідно до яких земля та інші природні ресурси є об’єктами права власності Українського народу [12]. Саме від імені народу України, права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України. Держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності та господарювання.

Виходячи із того, що предмет адміністративного права включає певну сукупність однорідних суспільних відносин, що регулюються нормами відповідної галузі, так і відносини, що здійснюються за межами системи органів виконавчої влади, коли управлінські функції здійснюють не лише державні органи, але й суб’єкти делегованих їм повноважень виконавчої влади, дослідження сутності делегованих управлінських повноважень повинно здійснюватися в рамках науки адміністративного права.

У той же час правозастосовна діяльність засвідчує, що адміністративні правовідносини у сфері земельних відносин містять широкий загал норм, які є предметом інших галузей права.

Повноваження органів місцевого самоврядування щодо регулювання земельних відносин визначено в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» [8]. При цьому система місцевого самоврядування включає відповідну територіальну громаду. Звідси, управлінські функції виконавчої влади у сфері управління земельними ресурсами здійснюються не лише державними органами, але й недержавними суб’єктами у разі делегування їм повноважень виконавчої влади.

Висновки. Таким чином, у процесі реалізації державних управлінських функцій у галузі земельних відносин виконавча влада може здійснюватися і в інших формах державної діяльності. Здійснюючи свої владно-управлінські функції у сфері земельних ресурсів, уповноважені державою суб’єкти діють відповідно до визначених нормативно-правових актів, які регулюють земельні правовідносини. Отже, державне управління земельними ресурсами характеризується як владно-управлінська діяльність, яка виявляється через свої функції.

Дослідження спеціальної і наукової літератури з державного управління дає підстави відзначити різноманітність поглядів вчених щодо класифікації функцій управління, проте, незважаючи на певні розбіжності, варто зауважити, що державне управління відіграє найважливішу роль у регулюванні суспільних відносин, у тому числі державне управління відіграє одну з найважливіших владно-управлінських функцій у сфері земельних ресурсів.

Список літератури:

1. Административное право: учебник / Ю. М. Козлов, Д. М. Овсянко, Л.Л. Попов; под ред. Л. Л. Попова. – М. : Юристъ, 2002. – 704 с.

2. Адміністративне право України : підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко, та ін.; за ред. Ю. П. Битяка. – К. : Юрінком Інтер, 2005. – 544 с.

3. Адміністративне право України. Академічний курс: підруч.: У 2 т. – Т. 1: Загальна частина / [ред. кол. : В. Б. Авер’янов (голова) та ін.]. – К. : ТОВ «Вид-во «Юрид. думка», 2007. – 592 с.

4. Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства / И. М. Байтин. – Саратов, 1979. – 136 с.

5. Вельський К. С. Феноменология административного права / К. С. Вельский. – Смоленск : Изд-во СГУ, 1995. – 143 с.

6. Загальна теорія держави і права : навч. посіб. / за ред. В. В. Копейчикова. – К. : Юрінком Інтер, 2001. – 320 с.

7. Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 р. // ВВР України. – 2003. – № 39. – Ст. 350.

8. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 7 червня 2001 р.// ВВР України. – 2001. – № 33. – Ст. 175.

9. Земельное право России : учеб. / под ред. Ю. Г. Жарикова, В. Х. Улюкаєва. – М., 1997. – 437 с.

10. Козлов Ю. М. Управление народным хозяйством СССР / Ю. М. Козлов. – М. : МГУ, 1969. – Ч. 1. – 159 с.

11. Конституційне право України / за ред. В. Ф. Погорілка. – К. : Наук. думка, 1999. – 735 с.

12. Конституція України : прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. – К. : Преса України, 1997. – 80 с.

13. Коркунов Н. М. Русское государственное право : в 2 т. / Н. М. Коркунов. – СПб : Типография М. М. Стасюлевича, 1909. – Т. 1: Введение и общая часть. – 623 с.

14. Ленин В. И. Полн. собр. соч. – Т. 6 : Январь – август 1902 / В. И. Ленин. – М. : Политиздат, 1979. – 619 с.

15. Майданник О. О. Функції держави та органу державної влади – поняття, ознаки, співвідношення / О. О. Майданник // Бюл. Міністерства юстиції України. – 2009 – № 4–5. – С. 67–74.

16. Малиновський В. Я. Державне управління : навч. посіб. / В. Я. Малиновський. – Луцьк : Вежа, 2000. – 558 с.

17. Мелехин А. В. Теория государства и права / А. В. Мелехин. – М., 2008. – 278 с.

18. Сердюк В. Еволюція функцій держави в процесі розвитку суспільства / В. Cердюк // Юридична Україна. – 2006. – 12. – С. – 21–27.

19. Скакун О. Ф. Теорія держави і права : підруч. / О. Ф. Скакун. – Х. : Консум, 2001. – 656 с.

Підприємництво, господарство і право. – 2011. – №10 (190). – С.93–96

РОЛЬ САМОВРЯДНОГО КОНТРОЛЮ ПРИ ВИКОРИСТАННІ ТА ОХОРОНІ ЗЕМЕЛЬНИХ РЕСУРСІВ

Світличний О.П.,

кандидат юридичних наук, докторант кафедри

адміністративного та фінансового права

Національного університету біоресурсів і

природокористування України

У статті досліджуються теоретичні і практичні питання самоврядного контролю у сфері використання та охорони земельних ресурсів.

Ключові слова: органи місцевого самоврядування, органи виконавчої влади, контроль у сфері використання та охорони земельних ресурсів, правове розмежування.

Здійснення в нашій країні ринкових реформ зумовило необхідність трансформації ролі держави в управлінні економікою, що в цілому є об’єктивним явищем при переході від адміністративно-командної економіки до ринкового регулювання економічних процесів. Проте зазначена трансформація супроводжується зниженням ефективності діяльності органів виконавчої влади у сфері забезпечення  контролю   за   використанням   та  охороною   земель. Крім  того, знизилася активність правоохоронних органів щодо виявлення правопорушень у галузі земельних відносин  та  вжиття заходів щодо ліквідації їх наслідків.

Водночас, вирішення проблем  охорони  земельних ресурсів є невід’ємною складовою  та  одним із пріоритетних напрямів державної політики у здійсненні соціально-економічних перетворень, формуванні умов сталого розвитку країни. Одним з найважливіших засобів реалізації державної політики у цій сфері є створення адекватної нормативно-правової бази, спроможної забезпечити ефективний  контроль  з боку суспільства  за  станом  використання та охорони

земельних ресурсів країни.

Протягом останнього десятиліття в Україні відбувається інтенсивний процес формування нової системи земельного законодавства.  За  цей період прийнято низку нормативно-правових актів, які регулюють здійснення передусім державного  контролю   за   використанням   та   охороною   земель. Однак, наявність значних прогалин в законодавстві, декларативний характер окремих норм, відсилки до підзаконних нормативно-правових актів, а також досить велика питома вага останніх, свідчать про необхідність подальшого вдосконалення законодавства у сфері  контролю   за    використанням  та

охороною   земель.

З прийняттям Конституції України система органів публічної влади набула демократичного характеру і включає органи державної влади  та  органи місцевого самоврядування. ЗК України поділяє контроль за використанням    та 

 охороною    земель  на державний  та   самоврядний [1]. Проте значення 

зазначених новацій для організації суспільного контролю за використанням та охороною   земель  не стало об’єктом всебічного наукового осмислення.

Детальне наукове дослідження правових проблем здійснення державного і  самоврядного   контролю   за   використанням   та   охороною  земель  в умовах ринкової економіки є актуальним завданням вітчизняної юридичної науки, і має важливе теоретичне і практичне значення для регулювання земельних відносин у процесі проведення в Україні земельної реформи.

Питанню державного  контролю   за   використанням   та   охороною   земель 

присвячені праці В.Б. Авер’янова, О.Ф. Андрійко, В.І. Андрейцева, Г.І. Балюк, А.П. Гетьмана, В.К. Гуревського, М.І. Єрофеєва, І.І. Каракаша, П.Ф. Кулинича, В.В. Носіка, В.І. Семчика, Н.Р. Малишевої, М.І. Малишка, А.М. Мірошниченко, Ю.С. Шемшученка, В.В. Янчука  та  ін.

Водночас, правові аспекти земельного  контролю  у зв’язку з урахуванням соціально-економічних змін, які відбуваються у сучасному українському суспільстві потребують наукового осмислення.

Принципово важливим напрямком самоврядного контролю у сфері земельних ресурсів є впорядкування правового механізму такого контролю, підвищення провідної ролі місцевого самоврядування, як головного представника територіальної громади. На сучасному етапі формування державності, саме самоврядний контроль повинен відігравати особливу роль у сфері земельних ресурсів.

Місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України ( ч.1 140 Конституції) [2].

Можливість здійснення цього виду контролю передбачена Законами України: «Про місцеве самоврядування в Україні» [3]; «Про охорону земель» [4]; «Про охорону навколишнього природного середовища» [5]. Крім того, органи місцевого самоврядування мають право розглядати справи про адміністративні порушення, пов’язані із земельними відносинами (ст. ст. 104, 141, 142, 152, КУаАП) [6] та припиняти право користування земельною ділянкою передбачені ст. ст. 141, 143, 144 ЗК України та вимагати повернення самовільно зайнятих земельних ділянок (ст. 212 ЗК України).

До органів місцевого самоврядування у галузі земельних відносин Конституція України та інші нормативно-правові акти відносять: обласні ради; Київську і Севастопольську міські ради; районні ради на території району; районні у містах ради; сільські, селищні, міські ради.

У цих нормативних актах мова йде про повноваження органів місцевого самоврядування у галузі земельних відносин. Проте, якщо Земельний кодекс України чітко відносить до компетенції відповідних рад здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель, то Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» ( п. «б» ч. 1 ст. 33) делегує повноваження щодо здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель. Тобто, органи місцевого самоврядування безпосередньо не здійснюють контроль за використанням та охороною земель. Делеговані повноважені надають їм можливість опосередковано здійснювати самоврядний контроль за використанням і охороною земель в межах територіальної громади.

Отже, наявна проблема відсутності правового механізму вирішення питання змісту і порядку здійснення контролю органами місцевого самоврядування. Виникла парадоксальна ситуація: Кодекс виокремлює такий вид контролю, але не визначає його змісту [7, с. 25].

Оскільки на законодавчому рівні засади здійснення самоврядного контролю визначаються лише в загальному вигляді, для вирішення цього питання необхідно звернутися до нормативних актів які регулюють земельні правовідносини та з’ясувати, що є об’єктом самоврядного та державного контролю. Згідно ст. 4 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» [8], об’єктом державного контролю визначаються всі землі в межах території України, відповідно і об’єктом самоврядного контролю повинні виступати землі в межах території територіальної громади.

Слід наголосити, що в спеціальній юридичній літературі під самоврядним контролем за використанням та охороною земель розуміють діяльність відповідних органів місцевого самоврядування, діяльність яких спрямована на додержання вимог земельного законодавства, забезпечення гарантій реалізації земельно-правових норм та утвердження законності у земельних відносинах [9, с. 246].

Без сумніву, перелік повноважень органів місцевого самоврядування у галузі земельних відносин у порівнянні з органами державної виконавчої влади різняться, у той же час за органами місцевого самоврядування закріплюються важливі контролюючі та адміністративні повноваження в межах територіальної громади: контроль за використанням комунальних земель, вирішення земельних спорів. Звичайно, у порівнянні з компетенцією державних органів, у органів місцевого самоврядування значно обмежена сфера компетенції, але цього цілком достатньо для ефективного земельного адміністрування на місцевому рівні. При цьому правова природа повноважень органів місцевого самоврядування у сфері управління земельними ресурсами якісно відрізняється від повноважень і статусу інших органів виконавчої влади.

На думку І.П. Голосніченка, як державному управлінню, так і управлінню з боку органів місцевого самоврядування притаманні такі ознаки, як публічність, визначеність у законі меж діяльності. Ці види управління відрізняються один від одного лише за суб´єктами та характером джерел їх регулювання. У той же час вони стосуються інтересів громадян, спрямованих на реалізацію та захист їхніх прав і свобод, створення умов для виконання ними своїх обов´язків [10, с. 21].

Закріплення за органами місцевого самоврядування управлінських функцій у галузі земельних відносин повинно здійснюватися в межах законодавчої компетенції із встановленням гарантій підконтрольності населенню територіальної громади.

Місцеве самоврядування як засада конституційного ладу виступає одним із найважливіших принципів організації і функціонування влади в суспільстві та державі та є необхідним атрибутом будь-якого демократичного ладу і відіграє важливу ролі у галузі земельних відносин. В цілому управлінський вплив місцевого самоврядування є досить різноманітним. Проте, однією з найважливіших сфер управління з боку органів місцевого самоврядування є земельні відносини.

Відсутність характерних ознак державного управління не говорить, що такі органи не можуть здійснювати управління у галузі земельних відносин. Ст. 143 Конституції України встановлено, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Зазначене конституційне повноваження конкретизовано й деталізоване в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», окремі статті якого містять переліки відповідних делегованих повноважень та компетенції сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин. Згідно ч. 2 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади – також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Водночас, ч. 2 ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Частина 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відносить: вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин; затвердження ставок земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, що є у власності відповідних територіальних громад; вирішення питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, а також про скасування такого дозволу.

Надання широких повноважень у сфері здійснення виконавчої влади органам місцевого самоврядування, говорить про демократизацію суспільства, де органи виконавчої влади в поєднанні з виконавчими структурами місцевого самоврядування реалізують загальні (публічні) потреби інтересах суспільства. Вони виконують конституційні завдання служіння приватним і публічним інтересам. Отже, розмежування функцій з управління земельними ресурсами органами виконавчої і представницької влади різних адміністративно-територіальних рівнів повинно бути чітко виписано і закріплено на законодавчому рівні.

Для максимальної реалізації владно-управлінських функцій їх правова регламентація повинна мати максимальне нормативне закріплення. При цьому наукове і нормативно-правове обґрунтування управлінських функцій повинні мати реальне втілення в реалізації практичних завдань. Відсутність правової реалізації призводить до того, що декларативне втілення правової норми в нормативні акти породжують протиріччя, суперечки і конфлікти при їх правореалізації.

Значний обсяг повноважень відповідних рад у галузі земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища прямо чи опосередковано передбачено ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Водночас, як в законі, так і в ЗК України повноваження відповідних рад у галузі земельних відносин повинні бути детальніше виписані і бути зрозумілими для кожного громадянина. Наприклад, в пункті «в» ст. 10 ЗК України до повноважень районних рад на території району галузі земельних відносин належить координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів. Аналогічні норми прописані також в пункті «в» ст. 17 «Повноваження місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин» ЗК України, де місцевим державним адміністраціям надано право координації здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель і частково відтворене в пункті ґ) координація діяльності органів виконавчої влади з питань землеустрою ст. Закону України «Про землеустрій» [11], яка в правозастосовній діяльності не має механізму реалізації.

При цьому зміст таких повноважень законом чітко не визначається, це зокрема стосується й інших органів місцевого самоврядування. Враховуючи,

що між відповідними органами місцевого самоврядування та місцевими органами із земельних ресурсів відсутні відносини підпорядкування, така норма не несе в собі зобов’язуючого характеру, вважаємо, що ця норма носить інформаційний характер. Водночас, враховуючи складний процес управлінських земельних правовідносин, встановлення такої норми в земельному законодавстві, у практичній діяльності призводить до правових колізій. На що в монографічному дослідженні «Колізії в правовому регулюванні земельних відносин в України» детально звертає А.М. Мірошниченко [12].

Діюча законодавча база повинна визначати компетенцію органів виконавчої і представницької влади, відсутність чіткого законодавчого розмежування та визначення правових норм призводить до правових колізій при здійсненні управлінських повноважень, що негативно позначається на ефективності всієї системи управління земельними ресурсами.

Управлінська діяльність органів місцевого самоврядування полягає у розгляді і вирішенні земельних питань місцевого значення. Будучи суб’єктами земельних відносин, органи місцевого самоврядування у першу чергу забезпечуюють реалізацію державної політики щодо використання
та охорони земель, а також здійснюють регулювання земельних відносин та контроль за додержанням земельного законодавства. У таких відносинах органи місцевого самоврядування здійснюють владно-регулюючі функції і є самостійними у прийнятті відповідних рішень у галузі земельних відносин.

Проте, не чітке розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та органів місцевої виконавчої влади у галузі земельних відносин призводить до багатьох непорозумінь при вирішенні земельних питань. Невипадково, як стверджують деякі науковці, абсолютного розподілу, повного відокремлення державних структур від самоврядних нема і бути не може [13, с.137].

Узагальнюючи думки вітчизняних вчених, Є. В. Курінний доходить до висновку, що на місцевому рівні обсяги функцій державного управління відчутно звузилися, виконавчу діяльність, яку здійснюють органи місцевого самоврядування, не дивлячись на значну схожість її характеристик, вже не можна ототожнювати з державним управлінням і розглядати як його складову. Це, скоріше, комунальне управління, яке відрізняється від державного не тільки колом суб’єктів, правомочних на його здійснення, та джерелами нормативного забезпечення діяльності, а і звуженою сферою функціонування, яка обмежується місцевим рівнем [14, 29–30].

Висновок. Здійснюючи управлінські відносини органи місцевої влади та органи місцевого самоврядування на територіальному рівні, відстоюють перш за все публічні інтереси у галузі земельних відносин, вони обслуговують суспільні відносини при здійсненні регулятивних і охоронних функцій відповідно до закону та інших нормативних актів, звідси їх діяльність носять характер публічно-владних відносин. Діючи у межах своїх повноважень органи місцевої влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи сприяють правоохоронним органам у їх роботі щодо забезпечення неухильного дотримання громадянами та юридичними особами земельного законодавства.

Література:

1. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року //ВВР України.–2002. – № 3-4. – Ст. 27.

2. Конституція України. Прийнята Верховною Радою 28 червня 1996 року//Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №30. – Ст.141..

3. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 року//Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Ст.170.

4. Про охорону земель: Закон України від 19 червня 2003 року//Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 39. – Ст.349.

5. Про охорону навколишнього природного середовища: Закон України від 25 червня 1991 року//Відомості Верховної Ради. – 1991. – № 41. – Ст. 546.

6. Кодекс України про адміністративні правопорушення: Закон Української Радянської Соціалістичної Республіки від 7 грудня 1984 року// Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1984, додаток № 51. – Ст. 1122.

7. Багрій І. Самоврядний контроль за використанням та охороною земель України//Юридичний журнал. – №8. – 2010. – С. 24–26.

8. Про державний контроль за використанням та охороною земель: Закон України від 19 червня 2003 року//Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 39. – Ст. 350.

9. Крассов О.Я. Земельное право современной Росии: Учебниое пособие. – М.: Дело, 2003. – 624 с.

10. Голосніченко І.П. Значення адміністративного права в умовах демократичних перетворень суспільства // Право України. 1998. – №11. – С.21–28.

11. Про землеустрій: Закон України від 22 травня 2003 року// Відомості Верховної Ради. – 2004. № 15. – Ст. 229.

12. Мірошниченко А.М. Колізії в правовому регулюванні земельних відносин в Україні: Монографія. – Київ.: Алферта; КНТ; ЦУЛ, 2009. – 268 с.

13. Медведчук В.В. Конституційний процес в Україні і організація державної влади і місцевого самоврядування. – К.: Україна. – 1996. – 148 с.

14. Адміністративне право України: тенденції трансформації в умовах реформування. Навчальний посібник/ Курінний Є. В. – Дніпропетпровськ: Юридична академія МВС України, 2002. – 92 с.

В статье исследуются теоретические и практические вопросы самоуправляющего контроля в сфере использования и охраны земельных ресурсов.

In the article there are researched theoretical and practical matters about self-governing control in the sphere of use and protection of land resources.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, органы исполнительной власти, контроль в сфере использования и охраны земельных ресурсов, правовое разграничение.

Key words: local self-government authorities, executive authority, the control in the sphere of use and protection of land resources, legal delimitation.

Підприємництво, господарство і право. – 2011. – №11 (191). – С.41–44

СУТНІСТЬ УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ У СФЕРІ ЗЕМЕЛЬНИИХ РЕСУРСІВ

THE ESSENCE OF ADMINISTRATIVE ACTIVITY OF LAND RESOURCES

Світличний О.П.,

кандидат юридичних наук, докторант кафедри

адміністративного та фінансового права

Національного університету біоресурсів і

природокористування України

У статті досліджуються теоретичні питання сутності управлінської діяльності земельними ресурсами.

Ключеві слова: теоретичні питання, сутність державного управління, управління земельними ресурсами.

Перехід до ринкової економіки має вагомий вплив на сучасне управління земельними ресурсами і виявляється не тільки у формі владно-управлінського впливу, скільки у формах регулювання, до яких належить планування та забудова територій, ліцензування суб’єктів у сфері землекористування, надання адміністративних послуг у галузі земельних відносин тощо. Тому наукове теоретико-методологічне опрацювання методів, розуміння їх впливу на результати управлінського рішення у сфері земельних ресурсів є актуальним.

Аналіз практичної діяльності органів управління земельними ресурсами вказує, що під впливом змін у системі виконавчої влади, тобто правовому статусі багатьох керованих об’єктів поступово змінюється розуміння методів державного управління, в тому числі й в управлінні земельними ресурсами.

Науковому дослідження питань особливостей сутності управлінської діяльності розглядалися у працях таких учених, як В.Б. Авер’янов, Ю.П. Битяк, О. С. Дорош, Р.А. Калюжний, В. К. Колпаков, О.Ф. Скакун, А.М. Третяк та ін.

Відсутність в спеціальній літературі єдності в розумінні того, як співвідносяться елементи змісту та форми управлінської діяльності, є підставою невиправданого змішування різних й цілком самостійних характеристик як змісту, так і форми державного управління, обумовлює актуальність цієї статті.

В умовах перехідного періоду, який є надміру тривалим, нові завдання і функції держави зумовлюють і нові підходи до змісту управлінської діяльності. При цьому будь-який розвиток спричиняє зміни в умовах і тенденціях функціонування системи, тобто на певному етапі викликає виникнення кризових явищ, конфліктів та ситуацій, що потребують втручання, врегулювання, прогнозування, передбачення та вирішення [1, с. 122].

Незважаючи на відсутність єдності наукових думок, слід погодитися, що до основних елементів змісту управлінської діяльності належать: цілі, завдання, функції та методи. По кожному з цих елементів у науковій літературі висловлені неоднозначні погляди [2, с. 256].

При цьому межі державного регулювання, його зміст, мета і принципи перебувають у повній залежності від пануючих нині в нашому суспільстві економічних відносин, а також характеру соціально-політичного устрою. Державне регулювання господарським комплексом України в цілому і окремими сферами та галузями – об’єктивна необхідність [3, с. 388].

Кожна самостійна галузь права за допомогою метода, разом з його предметом дає завершену характеристику відповідної галузі права, що відмежовую одну галузь від іншої. Земельному праву властиві основні критерії розмежування галузей права – предмет та метод правового регулювання. Однак, поряд з цим, слід врахувати й інші критерії, характерні для галузі права: політику держави у відповідній сфері суспільних відносин, принципи галузі права, наявність необхідного нормативного матеріалу [4, с.3]. Як в адміністративно-правовій так і земельно-правовій літературі метод управління висвітлюється приблизно однаково – як спосіб чи засіб впливу.

Р.А. Калюжний розглядає метод управління як спосіб здійснення владно-організуючого впливу керуючих суб’єктів на керовані об’єкти [2, с. 294]. На думку А. М. Третяка і О. С. Дорош, метод управління – це спосіб прийомів і способів на впливу керований об’єкт для досягнення поставлених цілей

[5, с. 85].

Отже, методи державного управління земельними ресурсами – це засоби і способи практичного здійснення органами виконавчої влади та їх посадовими особами владно-організуючого впливу на керовані об’єкти відповідно до наданих їм повноважень.

Наприклад, одним із дієвих методів упорядкування сфери земельних відносин є заходи адміністративної відповідальності. Адміністративна відповідальність посідає одне з вагомих місць у системі заходів забезпечення належного виконання правових норм. Вона є наслідком вчинення антигромадського діяння, забороненого адміністративно-правовими нормами; нерозривно пов’язана з державним примусом, з настанням негативних для правопорушника правових наслідків; установлена правовими нормами і полягає у застосуванні, реалізації санкцій правових норм; є засобом охорони встановленого в державі правового порядку; супроводжується державним і суспільним осудом правопорушника щодо вчиненого ним антигромадського діяння; реалізується у встановлених законодавством процесуальних формах

[6, с. 289. За змістом методи управління відображають вимоги об’єктивних законів розвитку суспільних відносин і розмежовуються (класифікуються) на адміністративні (організаційно-правові), економічні, соціальні, технологічні, фінансові та інші. При цьому практично відсутні такі об’єкти, до яких застосовувався тільки б один метод впливу.

Найбільш поширене розмежування таких універсальних видів методів, як методи переконання і примусу, а також методи прямого та непрямого (опосередкованого) впливу. При цьому дві останні групи методів збігаються в цілому з широковідомими визначеннями адміністративних та економічних методів управління [2, с. 294].

Не заперечуючи значимість соціальних та інших методів управлінської діяльності, які повинні бути орієнтовані безпосередньо на прийняття управлінських рішень у сфері управління земельними ресурсами формуючи активну позицію суб’єктів владно-управлінської діяльності, ми цілком підтримуємо думку Р.А. Калюжного, що адміністративні та економічні методи управління є вираженням свідомого використання державою об’єктивних економічних законів і мають єдині економічні цілі. У цьому значенні економічні методи, як і адміністративні, є методами централізованого управління економікою [2, с. 297].

У свою чергу механізм реалізації адміністративних та економічних методів здійснюється за допомогою правових методів, без чого неможливо здійснювати державне управління земельними ресурсами. Ними виступають законодавчі та інші нормативні акти, які є обов’язковими при здійсненні управлінської діяльності. Такими нормативно-правовими актами є Конституція України – як Основний Закон прямої дії в управлінській діяльності земельними ресурсами, галузей законодавчий акт – Земельний кодекс України та багато інших, особливе місце серед яких займає адміністративне законодавство – головний регулятор системи державного управління земельними ресурсами.

Отже, саме у виконанні законів та інших нормативно-правових актів органів державної влади полягає сутність державного управління.

Головною метою державного управління є створення найсприятливіших умов для формування виконавчої влади, що відповідає інтересам громадян, суспільства й держави [7, с. 284].

В умовах побудови демократичної, правової держави, в останній час в наукових доробках нерідко, а в деяких випадках і справедливо критикують роль адміністративного права в управлінській діяльності, запроваджуючи зміни щодо послідовної демократизації адміністративного права. У той же час ми впевнені, що адміністративні методи є об’єктивно необхідними для управління економікою, вони і в подальшому будуть відігравати провідне місце в управлінській діяльності. Саме через тісний зв’язок адміністративного та економічного методів управління реалізується владно-організуючий вплив на керовані об’єкти у сфері земельних ресурсів, і ніякі економічні методи не зможуть бути реалізовані в управлінській діяльності без адміністративно-правового регулювання методів примусу, що реалізуються переважно через інститути дисциплінарної відповідальності посадових чи/або службових осіб та адміністративного примусу суб’єктів земельних відносин.

За допомогою методів адміністративно-правового регулювання здійснюються відносини, одним із учасників яких завжди виступає орган влади (посадова особа), наділений юридично-владними повноваженнями, тобто, стан суб’єктів у сфері земельних ресурсів характеризується відносинами субординації, прямого підпорядкування, нерівності їх учасників і однорідністю юридично властивих волевиявлень однією із сторін. Наприклад, згідно ч. 1 ст. 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адміністрації, крім власне питань «використання землі», які передбачені п. 7 ч. 1 ст. 13, ст. 21 цього закону [8], вирішують також питання управління майном, приватизації та підприємництва, сільського господарства, використання та охорони природних ресурсів тощо. Звідси, за допомогою методу керуючій або керованій стороні надається можливість вибору способів дій в рамках діючої правової норми.

Крім предмета та метода правового регулювання на створення і функціонування системи державного управління земельними ресурсами впливають мета і завдання управління які формуються суспільством. В залежності від стану об’єкта і предмета управління став’яться мета і завдання. Тобто, кожен орган управління для досягнення мети і виконання завдання, використовує відповідні засоби. Складний процес реформування всієї правової системи й адаптації до нових соціальних, політичних та економічних умов не може оминути проблеми державного управління земельними ресурсами, характер завдань яких впливає на сутність управлінських функцій.

Невід’ємним елементом державного управління земельними ресурсами є мета. Саме мета є початковим і визначальним етапом будь-якої діяльності. Звідси, будь-яка діяльність характеризується спрямованістю, наявністю специфічних завдань. Як стверджував С. І. Ожегов, мета являється способом інтеграції різних дій в деяку послідовність чи систему, а також із форм детермінації людської діяльності. Це модель, начебто завчасно побудований результат діяльності людини; ідеальне розумове, те, що передує результату діяльності [ 9, с. 713].

Державне управління реалізується через основні напрями та способи діяльності – тобто функції управління. Звідси, Б.М. Лазарев зазначав: «Мета, що стоїть перед апаратом державного управління, досягається, а завдання вирішується шляхом виконання ними комплексу управлінських функцій»

[10, с.150].

Розвиток земельних правовідносин пов’язаний із встановленням і практичною реалізацією завдань, принципів і правил, що забезпечують правовий, економічний, екологічний і соціальний режим діяльності органів державного управління земельними ресурсами.

Досягнення кінцевої мети на думку М.М. Трубнікова, передбачає її знищення, заперечення, це крок для подальшого руху. Тобто, мета може виступати як засіб для досягнення інших цілей [11, с. 93 ].

Звідси, саме мета відображає стан і перспективу управління земельних ресурсів і є її характерною особливістю спрямованою на досягнення кінцевої поставленої мети. Мета державного управління, в тому числі й управління земельними ресурсами в сучасних реаліях багато в чому залежить від інтересів провладної політичної еліти, яким належить влада. При цьому для досягнення мети необхідно враховувати базовий стан об’єкта.

Завдання представляють собою поставлені для виконання цілі, і залежать від реальної обстановки, в якій реалізується ця влада. Державне управління здійснюється шляхом владного впливу держави на суспільство в цілому, відповідні соціальні групи та окремого взятого індивіда, адже державне управління в широкому сенсі – це практичний організуючий та регулюючий вплив держави на суспільну життєдіяльність людей з метою її упорядкування, збереження або перетворення, що спирається на його владну силу [12, с.78 ].

Виходячи із того, що управління передбачає «цілеспрямований, організуючий вплив суб’єкта на об’єкт управління, здійснюваний з метою приведення його у бажаний для суб’єкта стан»[13, с.8], що передбачає зв’язок між державою і її соціальними групами. Звідси, процес управління можна забезпечити тільки за умови зворотного зв’язку між суб’єктом та об’єктом управління, коли суб’єкт управління повинен отримати інформацію про досягнення (чи недосягнення) ефекту від об’єкта управління, незалежно оцінити її і скорегувати своє рішення із тим, щоб система функціонувала в заданому режимі. Відсутність зворотних зв’язків може мати негативний вплив на прийняття управлінського рішення і негативний вплив на всю управлінську систему.

Покладені на органи державної виконавчої влади завдання і надані ним повноваження повинні співпадати та бути нормативно закріплені, в іншому випадку орган виконавчої влади не в змозі виконати покладені на нього завдання. Реалізації державної влади і забезпечення її інтересів повинна реалізовуватися у сфері управління земельними ресурсами не тільки через нормативне забезпечення, але й через систему контролю уповноваженими на це державою посадовими та службовими особами органів публічної влади

[14, с. 140 ]. При цьому, як стверджує О.Ф. Скакун, функції держави не можна ототожнювати з функціями її окремих органів, які є частиною апарату держави та знаходять своє вираження в компетенції, предметі діяльності, правах та обов’язках (повноваження), закріплених за ними [15, с.51].

Завдання управління земельними ресурсами на кожному рівні поділяються на завдання законодавчих і виконавчих органів влади. Завдання управління реалізуються всіма суб’єктами управління, мають істотні розходження стосовно до проблем забезпечення життєдіяльності конкретних галузей, регіонів і перспектив їх розвитку [5, с.55]. Варто погодитись з цією думкою, у той же час слід зазначити, що завдання управління земельними ресурсами також витікає зі змісту ч. 2 ст. 4 ЗК України, відповідно якого завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель. Завдання, що здійснюють органи державного управління земельними ресурсами, є вельми різноманітними. В сучасних умовах основним завданням державного управління земельними ресурсами є: наділення органів державного управління регламентуючими функціями, які забезпечують ефективний розвиток системи державного управління земельними ресурсами;

прийняття узгоджених рішень органами державного управління при вирішенні земельних питань; державне регулювання суб’єктів підприємницької діяльності під час здійснення ними господарської діяльності у сфері земельних ресурсів;

створення умов для поліпшення використання та охорони земельних ресурсів; здійснення землеустрою і проведення моніторингу земель; організація і забезпечення ведення державного земельного кадастру; здійснення державного контролю за використанням та охороною земельних ресурсів [16].

Висновки. Проведений аналіз нормативно-правового регулювання та наукових думок, свідчать, що завдання і функції держави в галузі земельних відносин реалізуються через діяльність відповідних державних органів, правовий статус яких закріплений відповідними нормативно-правовими актами. Враховуючи політичні, правові, економічні і ринкові відносини, необхідний процес уточнення функцій цілей і задач органів державного управління земельними ресурсами. Вищевикладений перелік завдань відображають основні пріоритети держави в управлінніземельними ресурсами.

Література

1. Івченко В.І. Державне управління у період фінансової кризи. Проблеми та шляхи їх вирішення/ В.І. Івченко//Матеріали з підвищення кваліфікації працівників органів державної влади. – К.: Видавничо–поліграфічний центр Академії муніципального управління, 2009. – С.120–128.

2. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина/ред.. колегія: В.Б. Авер’янов (голова) та ін. – К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2007. – 592 с.

3. Аграрне право України/За ред. академіка АПрН України, професора Янчука В.З. – К.: Юрінком, 1996. – 560 с.

4. Аграрное право:Учебник/Отв. ред.Г.Е.Быстров, М.И. Козырь.– М.: Юристъ,1996. – 640 с.

5. Третяк А.М., Дорош О.С. Управління земельними ресурсами (навчальний посібник). Під заг. ред. Третяка А.М. ТОВ “ЦЗРУ” – Київ: 2006. – 462 с.

6. Колпаков В. К. Адміністративне право України : [підручник]. –Колпков В. К. – К. : Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.

7.Адміністративне право України: Підручник/ Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О. В. Дьяченко, та ін.; За ред.. Ю.П. Битяка. – К.: Юрінком Інтер, 2005. – 544 с.

8. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 9 квітня 1999 року// Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 20-21. – Cт.190.

9. Ожегов С.И. Словарь русского языка/ С.И. Ожегов. – М.: Советская энциклопедия, 1988. – 748 с.

10. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. – М.: Юрид. лит. – 1988. – 320 с.

11. Трубников Н.Н. О категориях «цель», «средство», «результат»/ Н.Н. Трубников.- М.: Высшая школа, 1968. – 148 с.

12. Голосніченко Д. Теоретичні засади визначення владних повноважень на основі виявлення об’єктивно необхідних функцій/ Д. Голосніченко//Вісник Львіськ. ун-ту.Серія юридична –2008. – Вип. 47. С.76–82.

13. Колпаков В.К. Адміністратине право України: Підручник/ В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко. – К.: Юрінком Інтер, 2003. – 544 с.

14. Світличний О. Зміст державної діяльності у сфері управління земельними ресурсами// Підприємництво, господарство і право. 2011. – №1. С.138-140.

15. Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учеб. – Х.: Консул, Ун-т внут. дел, 2000.–704 с.

16. Земельний кодекс України: Закон України від 25 жовтня 2001 року//Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 3-4. – Ст. 27.

В статье исследуются теоретические вопросы сущности управленческой деятельности земельными ресурсами.

In the article there are considered the theoretical questions of the content of administrative activity of land recourses.

Key words: theoretical questions, essence of administrative activity, management of land recourses.

НАУКОВИЙ ВІСНИК НУБІП УКРАЇНИ: СЕРІЯ «ПРАВО». – Київ, –2011. – Вип. 165. – С.189 –195

УДК 342. 9

ЩОДО СПІВВІДНОШЕННЯ ПОНЯТТЯ «ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІНННЯ» І «ПУБЛІЧНА АДМІНІСТРАЦІЯ»

CONCERNING CORRELATION OF CONCEPTION “STATE CONTROL” AND “PUBLIC ADMINISTRATION”

О.П Світличний, докторант,

Національний університет біоресурсів і природокористування України

Досліджуються теоретичні питання співвідношення поняття «державне управління» і «публічна адміністрація» та правореалізація цих понять у сфері державного управління.

Теорія і практика, державне управління, органи публічної влади, управління земельними ресурсами.

Той об’єм державних повноважень, які виконують від імені держави органи публічної влади у сфері державного управління земельними ресурсами, носять всі ознаки владно-управлінської діяльності. Саме із виконання рішень держави випливає владно-управлінський характер органів державної виконавчої влади, які в сукупності складають державне управління земельними ресурсами. Звідси, державне управління земельними ресурсами визначається характером і розвитком взаємопов’язаних відносин адміністративного та земельного права.

Через цілеспрямований владно-організуючий вплив органів держави, маючи низку специфічних властивостей державне управління відіграє провідну роль у сфері державного управління земельними ресурсами. На користь такого підходу говорять характерні властивості державного управління:

  1. суб’єктом управління є держава;

2) державне управління спирається на владні повноваження і поширюється на все суспільство;

3) за характером і обсягом управлінських явищ державне управління охоплює вирішення спільних справ, узгодження дій всіх громадян, захист спільного інтересу, задоволення потреб суспільства, а не певних громадян і соціальних груп;

4) державне управління містить не лише комплекс методів і засобів правових, політичних, економічних (регулювання, узгодження, переконання, стимулювання тощо), а й примус із допомогою правоохоронних органів [1, с. 13–14].

Метою цієї статті є висвітлення теоретичних питань співвідношення поняття «державне управління» та «публічна адміністрація» в управлінській діяльності земельними ресурсами.

Відправним моментом дослідження зазначеної проблематики стали наукові праці: В.Б. Авер’янова, Р.А.Калюжного, В. І. Курила, В.І. Семчика, Ю.С. Шемшученка та ін., присвячені питанню співвідношення поняття «державне управління» і «публічна адміністрація» та їх ролі в управлінській діяльності.

Основним змістом державного управління є організуючий вплив з боку носіїв державно-владних повноважень на суспільні відносини і процеси з метою їх впорядкування, координації і спрямування шляхом різного роду нормотворчих і розпорядчих дій на виконання законів та інших правових актів держави [2, с. 114].

Слід звернути увагу, що у більшості вітчизняних нормативно-правових актах, а також у більшості наукових доробок з адміністративного права, в яких порушується питання про суб’єктів адміністративного права, продовжує домінувати термін «суб’єкт державного управління», за допомогою якого визначаються ті суб’єкти адміністративно-правових відносин, котрі представляють у них державу або органи місцевого самоврядування. Натомість, як випливає з викладеного, європейське адміністративне законодавство використовує поняття «публічна адміністрація», розуміючи під останньою:

1) будь-яку установу публічного права (включаючи державу, регіональні та місцеві органи державної влади, незалежні публічні підприємства);

2) будь-яких фізичних осіб під час виконання ними повноважень офіційних органів. Підкреслимо, що у цьому випадку йдеться не про простоту заміну одного терміну іншим, а про суттєву зміну сутності адміністративно-правових відносин, які, з огляду на виведення з їх суб’єктивного права суб’єкта державного управління, втрачають як свій обов’язковий елемент «владний характер», що має, зокрема, своїм наслідком розширення кількості адміністративно-правових спорів, підвідомчих адміністративним судам [3, с.119–120; 4, с. 56–60].

Розроблений в науці адміністративного права Франції науковий термін «публічна адміністрація» сприйнятий і вживається у більшості країн світу [5, с. 28]. При цьому, як зазначає В. Я. Настюк, у вітчизняній науковій літературі безпідставно склався стійкий переклад цього терміна з англійської мови як «державне управління». Однак поняття публічної адміністрації не тотожне поняттю державного управління, воно значно ширше за обсягом і багатше за змістом. У зв’язку з цим доцільно використовувати буквальний український еквівалент терміна – «публічна адміністрація» [6, с. 553].

Слід зазначити, що у європейському праві визначення поняття «публічна адміністрація» вживається у вузькому та широкому сенсі. У вузькому значенні під «публічною адміністрацією» розуміється «регіональні органи, місцеві та інші органи публічної влади», «центральні уряди» та «публічна служба» [7, с. 74–77]. У широкому значенні у європейському праві до «публічної адміністрації», крім органів публічної влади, відносять також органи, які не входять до неї організаційно, але виконують делеговані нею функції [8, с. 28–29].

В наукових доробках європейських вчених теж вживається тлумачення терміну «публічна адміністрація». Наприклад, Марек Беньо під терміном «публічна адміністрація» розуміє сукупність організаційних дій, діяльності та заходів, які виконуються різними суб’єктами, органами та інституціями на основі закону та у межах визначених законом форм для досягнення публічного інтересу [9, с. 10]. Публічна адміністрація – це організація і діяльність органів і установ, які підпорядковані політичній владі та забезпечують виконання законів, діючи в публічних інтересах, і наділені прерогативами публічної влади [5, с. 32].

В європейській спільноті, відносячи до публічної адміністрації органи публічної влади, під останніми розуміють будь-яку установу публічного права (включаючи державу, регіональні та місцеві органи державної влади, незалежні публічні підприємства) та будь-яких фізичних осіб під час виконання ними повноважень офіційних органів [10].

Поняття публічної адміністрації не є новелою в науці адміністративного права. Ще у середині ХХ століття Ю. Панейка, який працював поза межами радянської правової школи, у своїй роботі «Теоретичні основи самоврядування» відзначав, що основою адміністративного права є саме те, що воно регулює організацію та діяльність публічної адміністрації [11].

Публічну адміністрацію можна визначити як систему органів та установ, які підпорядковані політичному керівництву держави, забезпечують виконання закону, діють у публічних інтересах і наділені повноваженнями публічної влади [6, с. 553]. Звідси, публічна адміністрація є сукупністю державних і недержавних органів суб’єктів публічної влади, ключовими структурними елементами якої є, по-перше, органи виконавчої влади і, по-друге, виконавчі органи місцевого самоврядування [12].

Вищевикладене дає підстави стверджувати, що суб’єктами публічної адміністрації є будь-які органи публічної влади, їх посадові та службові особи. Саме через суб’єктів публічної адміністрації здійснюється владно-організуючий вплив держави на відносини у сфері земельних ресурсів.

Узагальнюючи аналіз різних наукових підходів щодо визначення поняття «публічна адміністрація», надамо своє визначення цього поняття:

публічна адміністрація – це законодавчо-організуюча діяльність органів публічної влади, їх посадових осіб, що здійснюється з метою практичної реалізації поставлених цілей і задач держави у всіх сферах суспільного життя.

Таким чином, визначення поняття «публічна адміністрація», яке надається в європейському адміністративному праві, а також в наукових доробках вітчизняних вчених-адміністративістів, цілком охоплює державне управління у сфері земельних ресурсів. Тому, у поєднанні органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації у випадку делегування ним органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування частини своїх повноважень, їх посадові і службові особи, які здійснюють публічно-управлінські функції відповідно до закону та нормативно-правових актів, в цілому охоплюють поняття «публічна адміністрація», і є прийнятними як для використання в управлінській діяльності земельними ресурсами, так і в нормативно-правових актах земельного законодавства.

При цьому слід констатувати, що як в науці адміністративного права існують різні наукові тлумачення поняття «державне управління», так і у доктрині земельного права досі існує чимало нечітких та неузгоджених аспектів тлумачення поняття «державне управління». Наприклад: «управління у галузі земельних відносин»; «державне управління земельним фондом»; «управління земельними ресурсами»; «державне регулювання земельних відносин»; «державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища» тощо. Так, авторський колектив монографічного видання за редакцією В.І. Семчика вживає два поняття: «державне управління землею» та «державне управління земельним фондом» [13, с. 280281].

Доводиться констатувати, що увага більшості науковців в основному зосереджена, головним чином, на вирішенні загальних проблем, пов’язаних із розумінням поняття «державне управління» та класифікації функцій управління, їх співвідношення з компетенцією органів управління і, які в залежності від дослідженої галузі мають певні відмінності.

Аналіз спеціальної літератури та дослідження наукової думки дає підстави зазначити, що до цього часу як на законодавчому, так і науковому рівні не має загальноприйнятого та узгодженого визначення поняття «управління земельними ресурсами», проте існує багато дефініцій його тлумачення.

Управління у галузі земельних відносин, на думку А.М. Мірошниченка, доцільно визначити як діяльність із використанням владного примусу, спрямовану на забезпечення раціонального використання, охорони та відтворення земель [14, с. 214], інші науковці у галузі земельного права державне управління земельним фондом визначають як:

– «діяльність державних органів з забезпечення раціонального використання та ефективної охорони земель на основі проведення організаційно-правових та адміністративно-управлінських заходів у поєднанні із стимулюючими заходами економічного характеру» [15, с. 417] ;

– «організаційно-правова діяльність уповноважених органів з забезпечення раціональної та ефективної експлуатації земель усіма суб’єктами господарювання у межах, визначених земельним законодавством України» [16, с. 179] ;

– «управління земельними ресурсами – це державне регулювання земельних відносин, оптимізація розподілу землі між галузями народного господарства» [17, с.15].

Тлумачення терміну «державне регулювання земельних відносин» знайшло свій виріз і в ст. 3 ЗК України, яка розглядає регулювання земельних відносин як встановлену Конституцією, Земельним кодексом України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, що регулюють земельні відносини [18].

У визначених поняттях є чимало правових колізій і не узгоджених принципових позицій. Наведені вище тлумачення різняться за переліком суб’єктів управління, проте вони єдині у владному впливі держави на земельні правовідносини на основі принципу влади і підпорядкування.

Державне регулювання земельних відносин, як зазначає академік

Ю.С. Шемшученка, це не тільки правозастосовчий, але й правотворчий процес, тобто встановлення в правових нормах правил поведінки суб’єктів земельних відносин, необхідних для раціонального використання землі [19, c. 27].

Звідси, державне регулювання земельних відносин є значно ширше, і охоплює також підготовчий період, який включає науково-правотворчий процес, що передує правозастосовній діяльності в управлінській діяльності земельними ресурсами.

Зміна земельних правовідносин і умов господарювання сформували нову систему управління. У нових соціально-економічних умовах виникає необхідність подальшого розвитку ефективних форм управління у сфері використання та охорони земельних ресурсів, виправлення допущених помилок та розв’язання існуючих проблем на основі врахування досвіду управління земельними ресурсами через функції землі як природного ресурсу – основного національного багатства і капіталу нашої держави. Для безпосереднього розуміння сутності управління, необхідно дослідити існуючі дефініції цього поняття.

Виділення земельних відносин у самостійну сферу правових взаємовідносин – об’єктивний історичний процес, який зумовлений особливим значенням землі, її функціональною різноманітністю й обмеженістю як природного ресурсу [20, с.11]. При цьому незамінність землі при здійсненні на ній будь-якої діяльності обумовлює адміністративно-правовий характер у поєднанні з економічними заходами. Серед численних способів і методів забезпечення динамічного розвитку держави і суспільства важливим фактором виступає управління [21, с. 124].

Управлінську діяльність держави регламентує адміністративне право, яке встановлює основи системи й організації виконавчої влади, юридичної відповідальності, у тому числі адміністративної. З огляду на наведене, адміністративне право реалізує можливості конституційного статусу органів управління [22, с. 100].

В непростих умовах проведення адміністративної та земельної реформи, саме оптимізація системи центральних органів виконавчої влади, усунення дублювання їх повноважень надасть можливість підвищити ефективність державного управління земельними ресурсами.

Таким чином, державне управління являє собою правовий процес ціленаправленого впливу на систему, в результаті якого досягаються її впорядкованість і розвиток у відповідності з поставленими цілями, задачами і функціями. Залежно від рівня повноважень органа державного управління, прояву конкретних ситуацій, залежать і правові варіанти відповідних дій посадових чи/або службових осіб виконавчих органів при прийнятті ними владно-управлінських рішень. Наділений владними повноваженнями орган управління земельними ресурсами у практичній діяльності повинен мати реальну правову можливість на реалізацію управлінських функцій. Іншими словами, управління земельними ресурсами – це владно упорядкована система органів публічної влади.

Список літератури:

1. Глазунова Н.И. Система государственного управления.– М.: Юнити-Дана, 2002.– 551 с.

2. Авер’янов В.Б. Ще раз про зміст і співвідношення понять «державне управління» і «виконавча влада»: проблемні нотатки // Право України. – 2004. – №5. – С. 113–115.

3. Мельник Р. Система вітчизняного адміністративного права та євроінтеграція України: до питання пошуку взаємозв’язку/Право України. – 2010. – № 8. – С.116–121.

4. 250. Мельник Р. С. Ще раз про сутність та ознаки публічно-правових відносин//Вісник Вищого адміністративного суду України. – 2008. – № 4. – С. 55–64.

5. Административное право зарубежных стран/Ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатина. – М.: Спарк, 2003. – 464 с.

6. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч. У двох томах: Том 2. Особлива частина. – К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2009. – 600 с.

7. Гнитюк Н. Визначенння поняття публічної адміністрації в АСQUIS COMMUNAUTAIRE//Законодавство України: Наук. – прак. коментар. – 2006. – №10 – С.74–77.

8. Комашко М.В.Деякі проблемні питання делегування повноважень у сфері здійснення місцевого самоврядування//Держава та регіони. Сер.: Право. – 2001. – №2. – С.27–31.

9. Беньо М. Вплив теорії публічної адміністрації на розвиток адміністративного права (приклад Польщі)//Законодавство України: Наук. – прак. коментар. – 2006. – №7. – С.8–12.

10. Recommendation No.R(84) 15 relating to public liability: [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.coe.int.

11. Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. Мюнхен, 1963. – 194 с.

12. Авер’янов В. Актуальні завдання створення нового законодавства про державну службу в Україні//Юридичний журнал. – 2005. – №8.: [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.justinian.соm. Ua

13. Правові засади інноваційного розвитку в сільському господарстві України./ [Монографія]/Кол. авторів; За ред. В.І. Семчика. – К.: Видавництво «Юридична думка», 2010. – 456 с.

14. Мірошниченко А.М. Земельне право України: Навчальний посібник. – К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 2007. – 432 с.

15. Земельное право Украины./Под ред. Погребного А.А, Каракаша И.И. – К.: 2002. – 496 с.

16. Земельне право України: Підручник/ М.В. Шульга (кер.авт.кол.), Г.В. Анісімова, Н.О. Багай, А.П. Гетьман та ін.; За ред. М.В. Шульги. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – 368 с.

17. Лавейкін М.І. Управління земельними ресурсами та реєстрація землі в Україні. Вісник Львівського аграрного університету: Землевпорядкування і земельний кадастр. – Львів. – 2001. – №4. – С.14–19.

18. Земельний кодекс України: Закон України від 25 жовтня 2001 року//Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 3–4. – Ст. 27.

19. Шемшученко Ю.С. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в СССР. – Киев: Изд-во Наукова думка, 1976. – 275 с.

20. Мармуль Л.О., Романова В.А. Регіональне управління та регулювання земельних ресурсів./ Мармуль Л.О., Романова В.А. [Монографія]. – К.: ННЦ ІАЕ, 2007. – 192 с.

21. Швець В.Д. Органи державної влади в Україні як суб’єкти земельних правовідносин./ Швець В.Д.[Монографія]/За ред. В.І. Семчика – К.: Видавництво «Видавничий дім «УКРПОЛ», 2009.– 248 с.

22.Калюжний Р.А., Красноступ Г.М. Організаційно-правові форми забезпечення державних інтересів// Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2009. – № 4–5. – С.99–106.

Исследуются теоретические вопросы соотношения понятий «государственное управление» и «публичная администрация», а так же правореализация этих понятий у сфере государственного управления.

Теория и практика, государственное управление, органи публичной власти, управление земельными ресурсами.

There are considered theoretical questions of correlation of conceptions “state control” and “public administration”, and also law realization of these conceptions in the area of state control.

Theory and practice, state control, bodies of public authority, land resources control.

БЮЛЕТЕНЬ МІНІСТЕРСТВА ЮСТИЦІЇ УКРАЇНИ. – 2011. – №4. – С.59–64.

Світличний О.П.,

кандидат юридичних наук, докторант

кафедри адміністративного та фінансового права

пра Національного університету біоресурсів і природокористування України

МЕТОД ЯК ОДИН ІЗ ОСНОВНИХ ЕЛЕМЕНТІВ ЗМІСТУ УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ЗЕМЕЛЬНИМИ РЕСУРСАМИ

A METHOD AS ONE OF THE MAIN ELEMENTS OF THE CONTENTS OF THE ADMINISTRATIVE ACTIVITY OF LAND RESOURCES

.

В умовах побудови демократичної, правової держави, в останній час в наукових доробках нерідко критикують роль адміністративного права в управлінській діяльності, запроваджуючи зміни щодо послідовної демократизації адміністративного права. У той же час адміністративні методи є об’єктивно необхідними для управління економікою, вони в умовах становлення ринкової економіки будуть відігравати провідне місце в управлінській діяльності. Саме через тісний зв’язок адміністративного та економічного методів управління реалізується владно-організуючий вплив на керовані об’єкти у сфері земельних ресурсів, і ніякі економічні методи не зможуть бути реалізовані в управлінській діяльності без методів адміністративно-правового регулювання.

Питанню дослідженню основних елементів змісту управлінської діяльності в юридичній науці досліджувалися багатьма науковцями, серед них хочеться відзначити: В.Б. Авер’янова, Р.А. Калюжного, В.К. Колпакова, О.В. Кузьменка, А.М. Третяка, О.С. Дорош та ін. Проте, на відміну від науки адміністративного права, питання дослідження методу управлінської діяльності земельними ресурсами є мало дослідженими.

Метою публікації є розкриття змісту методів управлінської діяльності з метою їх практичної реалізації органами виконавчої влади в управлінській діяльності земельними ресурсами.

В умовах перехідного періоду, який є надміру тривалим, нові завдання і функції держави зумовлюють і нові підходи до змісту управлінської діяльності. При цьому «будь-який розвиток спричиняє зміни в умовах і тенденціях функціонування системи, тобто на певному етапі викликає виникнення кризових явищ, конфліктів та ситуацій, що потребують втручання, врегулювання, прогнозування, передбачення та вирішення» [1, с.122].

В юридичній науці відсутній єдиний погляд щодоосновних елементів змісту управлінської діяльності, проте, незважаючи на відсутність єдності наукових думок, слід погодитися, щодо основних елементів змісту управлінської діяльності належать: цілі, завдання, функції та методи. По кожному з цих елементів у науковій літературі висловлені неоднозначні погляди [2, с.256].

Кожна самостійна галузь права за допомогою метода, разом з його предметом дає завершену характеристику відповідної галузі права, що відмежовує одну галузь від іншої. Земельному праву властиві основні критерії розмежування галузей права – предмет та метод правового регулювання. Однак, поряд з цим, слід врахувати й інші критерії, характерні для галузі права: політику держави у відповідній сфері суспільних відносин, принципи галузі права, наявність необхідного нормативного матеріалу [3, с.3].

Аналіз практичної діяльності органів управління земельними ресурсами вказує, що під впливом змін у системі виконавчої влади, тобто правовому статусі багатьох керованих об’єктів поступово змінюється розуміння методів державного управління, в тому числі й в управлінні земельними ресурсами.

Перехід до ринкової економіки має вагомий вплив на сучасне управління земельними ресурсами і виявляється не тільки у формі владно–управлінського впливу, скільки у формах регулювання, до яких належить планування та забудова територій, ліцензування суб’єктів у сфері землекористування, надання адміністративних послуг у галузі земельних відносин тощо. Тому наукове теоритико–методологічне опрацювання методів, розуміння їх впливу на результати управлінського рішення у сфері земельних ресурсів є актуальними.

Як в адміністративно-правовій так і земельно-правовій літературі метод управління висвітлюється приблизно однаково – як спосіб чи засіб впливу. Р.А. Калюжний розглядає метод управління як спосіб здійснення владно-організуючого впливу керуючих суб’єктів на керовані об’єкти [2, с. 294],

Д. М. Овсянко вважає, що метод управління – це спосіб здійснення його функцій, засіб впливу органу виконавчого на керовані об’єкти на керовані об’єкти [4, с.123], на думку А.М. Третяка і О.С. Дорош, метод управління – це сукупність прийомів і способів впливу на керований об’єкт для досягнення поставлених цілей [ 5, с.85].

За змістом методи управління відображають вимоги об’єктивних законів розвитку суспільних відносин і розмежовуються (класифікуються) на адміністративні (організаційно-правові), економічні, соціальні, технологічні, фінансові та інші. При цьому практично відсутні такі об’єкти, до яких застосовувався тільки б один метод впливу.

Найбільш поширене розмежування таких універсальних видів методів, як методи переконання і примусу, а також методи прямого та непрямого (опосередкованого) впливу. При цьому дві останні групи методів збігаються в цілому з широковідомими визначеннями адміністративних та економічних методів управління [2, с.294].

В юридичній науці виділяють такі види адміністративних методів, як: переконання, заохочення, нагляду, регулювання, примусу та інші. Проте, в системі методів органів державного управління центральне місце посідають методи переконання і примусу. Переконання в управлінській діяльності земельними ресурсами є основним методом діяльності держави. Основними формами переконання держави в управлінській діяльності земельними ресурсами є систематична правова роз’яснювальна робота з формування суспільної свідомості, переконанні громадян в обґрунтованості і необхідності раціонального використання та охороні ними земельних ресурсів. Розробка і впровадження рекомендацій з організації й удосконалення обґрунтованих роз’яснювальних і заохочувальних методів повинні бути спрямовані на формування у громадян розуміння необхідності збереження природних ресурсів, серед яких земля, будучи творінням природи, належить до найбагатших і найважливіших об’єктів матеріального світу.

На нашу думку, метод переконання у правовій державі повинен відігравати визначальний напрямок управлінської діяльності, і в тому числі й в управлінській діяльності земельними ресурсами.

Не заперечуючи значимість соціальних та інших методів управлінської діяльності, які повинні бути орієнтовані безпосередньо на прийняття управлінських рішень, ми вважаємо, що в управлінській діяльності земельними ресурсами велике значення мають адміністративні та економічні методи державного управління. Саме за допомогою адміністративного методу, який базується на державній владі здійснюється імперативний характер в державному управлінні земельними ресурсами. Наприклад, Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції приймає управлінське рішення, яке є юридично обов’язкове для об’єкта управління – уповноваженому органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Отже, вказівка адресується конкретному керованому об’єкту або посадовим особам і має обов’язковий характер. У свою чергу уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів – зараз, відповідно до Указу Президента України «Про оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» [6], ним є Державне агентство земельних ресурсів України, яке має право давати обов’язкові для виконання вказівки безпосередньо і через утворені ним в установленому порядку територіальні органи.

При цьому адміністративні методи в управлінській діяльності земельними ресурсами є досить різноманітними. Це вимога припинення окремих дій, наприклад, про припинення використання особою самостійно занятої земельної ділянки (ст. 53–1 КУпАП; п. б) ч.1 ст. 211 ЗК) [7; 8]; вимога про повернення тимчасово зайнятих земель (ст. 54 КУпАП; п. д) ч.1 ст. 211 ЗК) [7; 8];

– заборона вчинення певних дій: знищення межових знаків (ст. 56 КУпАП); самовільна забудова площ залягання корисних копалин, невиконання правил охорони надр і вимог щодо охорони довкілля, будівель і споруд від шкідливого впливу робіт, зв’язаних з користуванням надрами, знищення або пошкодження спостережних режимних свердловин на підземні води (ст. 57 КУпАП) [7];

– застосування адміністративного примусу за порушення земельного законодавства шляхом накладання адміністративних стягнень;

– видача різноманітних дозволів передбачених законодавством, як-то ліцензування певних видів господарської діяльності та здійснення контролю за додержанням суб’єктами господарювання відповідних ліцензійних умов, а саме проведення робіт із землеустрою, землеоціночних робіт та земельних торгів (п. 33 ст. 9 Закону України «Про ліцензування певних видів  

господарської   діяльності») [9]; (постанови Кабінету Міністрів України  від «Про затвердження переліку органів ліцензування»)[10] тощо;

– здійснення державного контроль за використанням та охороною
земель відповідно до Закону України «Про державний контроль за
використанням та охороною земель» [11] та інших законів.

Отже, за допомогою адміністративного методу здійснюється безпосередній і цілеспрямований вплив органів державного управління земельними ресурсами його посадових осіб на підпорядковані об’єкти управління. У той же час необхідно зазначити, що метод переконання у здійсненні державного управління не виключає застосування методу адміністративного примусу.

Адміністративний примус є одним із правових видів державного примусу. Застосування адміністративного примусу в діяльності державних органів управління земельними ресурсами та їх посадових осіб – це результат реалізації державно-владних повноважень, і застосовується лише у виключних, встановлених законодавством випадках.

При цьому необхідно враховувати «відмінності, що існують між галузевими нормами і тими, які складаються під їх впливом, ступенем суспільної небезпеки галузевих деліктів, зумовили розбіжності в характері й особливостях державних примусових заходів залежно від тієї чи іншої правової галузі. Внаслідок перелічених обставин, види державного примусу прийнято розглядати як явища, похідні від існуючих галузей права і властиві цим галузям правопорушення, і диференціювати згідно з існуючими правовими галузями» [12, с.193].

Ми цілком підтримуємо думку, що адміністративні та економічні методи управління є вираженням свідомого використання державою об’єктивних економічних законів і мають єдині економічні цілі. У цьому значенні економічні методи, як і адміністративні, є методами централізованого управління економікою [2, с.297].

В умовах ринкової економіки, економічний метод управління полягає в свідому використанні всієї системи економічних законів, коли управлінський вплив на керовані об’єкти здійснюється з урахуванням їх матеріальних інтересів, коли економічні методи можуть поділятися на економічні стимули, тобто, спиратися на економічні інтереси землекористувачів при використанні земельних ресурсів.

Економічні методи управління являють собою способи досягнення економічних цілей управління (засобу) на основі реалізації вимог економічних законів [13, с.72]. Беручи до уваги особливості функціонування ринку землі органам виконавчої влади з питань земельних ресурсів необхідно застосовувати заходи економічного стимулювання раціонального землекористування [14, с.256 ].

Зміст економічного стимулювання раціонального використання та охорони земельних ресурсів визначений ст. 205 ЗК України та главою 36 ЗК України, згідно якої здійснюється відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, а також втрати, завдані обмеженням у землекористуванні та погіршенням якості земель [ 8]. Згідно ст. 206 ЗК України, використання землі є платним. Правові засади справляння плати за землю визначені Законами України: «Про систему оподаткування» [15], «Про плату за землю» [16] тощо.

Плата за землю є одним з елементів організаційно–праввового забезпечення стимулювання розвитку земельних відносин, зокрема їх ефективного і раціонального використання у сільському господарстві, ощадливого використання при здійсненні житлової та громадської забудови, розміщення об’єктів промисловості, транспорту, зв’язку, прикордонних, оздоровчих та інших об’єктів, задоволення економічних і соціальних інтересів населення [17, с.178]. Крім того, що плата за землю відіграє важливу роль у наповненні відповідних бюджетів, вона стимулює ефективне та раціональне використання землі. У той же час, перелік пільг щодо сплати земельного податку не сприяє в повні мірі економічному стимулюванню земельних ресурсів і призводить до зловживань у цій сфері

Стимулювання економічного методу закріплено правовим механізмом, як в частині одержання прибутку або отримання пільг тощо, а уразі порушення прав і законних інтересів громадян і юридичних осіб – діє правовий механізм вирішення спорів.

Таким чином,заходи економічного стимулювання, плата за землю, відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, умови, звільнення від відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва та використання коштів, є необхідною умовою економічного методу управління земельними ресурсами.Діяльність органів державної виконавчої влади в сфері економічного стимулюванні земельними ресурсами повинна бути спрямована на підвищенні зацікавленості землекористувачів у раціональному використанні та охороні землі, здійсненні заходів щодо захисту земельних ресурсів від негативних наслідків господарської діяльності.

У свою чергу механізм реалізації адміністративних та економічних методів здійснюється за допомогою правових методів, без чого неможливо здійснювати державне управління земельними ресурсами. Ними виступають законодавчі та нормативні акти, які є обов’язковими при здійсненні управлінської діяльності. Такими нормативно–правовими актами у першу чергу є Конституція України – як Основний Закон прямої дії в управлінській діяльності земельними ресурсами, галузей законодавчий акт – Земельний кодекс України та багато інших, особливе місце серед яких займає адміністративне законодавство – головний регулятор системи державного управління земельними ресурсами.

Висновки. Отже, методами державного управління земельними ресурсами є способи практичного здійснення органами державної виконавчої влади та їх посадовими особами владно–організуючого впливу на керовані об’єкти відповідно до наданих їм повноважень. У той же час, для найповнішого розкриття природи і характеру діяльності сучасної держави в управлінській діяльності земельними ресурсами, необхідно дослідити і проаналізувати управлінські функції, які в подальшому нададуть змогу виконати поставлені цілі і завдання в управлінській діяльності земельними ресурсами. Звідси, характер завдань, пов’язаних із управлінням земельними ресурсами, впливає на зміст управлінських функцій.

Анотація: В статті досліджуються основні методи в управлінській діяльності земельними ресурсами.

В статье исследуются основные методы в управленческой деятельности земельными ресурсами.

In the article there is a consideration of the main methods in the administrative activity of land recourses.

Ключеві слова: методи, елементи управлінської діяльності, адміністративні та економічні методи управлінської діяльності, управління у сфері земельних ресурсів.

Key words: methods, elements of administrative activity, administrative and economical methods of administrative activity, control in the area of land resources.

Використана література:

1. Івченко В.І. Державне управління у період фінансової кризи. Проблеми та шляхи їх вирішення/ В.І. Івченко//Матеріали з підвищення кваліфікації працівників органів державної влади. – К.: Видавничо-поліграфічний центр Академії муніципального управління, 2009 –324 c. С.120–128.

2. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина/ред.. колегія: В.Б. Авер’янов (голова) та ін.. – К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2007. – 592 с.

3.Аграрное право:Учебник/Отв. ред.Г.Е.Быстров, М.И. Козырь.– М.: Юристъ,1996.– 640 с.

4. Овсянко Д.М. Административное право/ Под ред. Г.А. Туманова. – М., 1997. – 448 с.

5. Третяк А. М., Дорош О. С. Управління земельними ресурсами (навчальний посібник). Під заг. ред. Третяка А.М. ТОВ “ЦЗРУ”– Київ: 2006. – 462 с.

6. Указ Президента України «Про оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» № 1085/2010 від 9 грудня 2010 року//search. ligazakon.ua.

7. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 року// Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1984. – № 51. – Ст. 1122.

8. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року// Відомості Верховної Ради України. – 2002. – №3–4. – Ст.27.

9. Закон України «Про ліцензування  певних   видів   господарської   діяльності» від 1 червня 2000 року// Відомості Верховної Ради України – 2000. – N 36. – Ст.299.

10. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку органів ліцензування» від 14 листопада 2000 р. №1698// http://search. ligazakon.ua.

11. Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від19 червня 2003 року// Відомості Верховної Ради України – 2003. – № 39. – Ст. 350.

12. Колпаков В. К. Адміністративне право України. Підручник – К.: Юрінком Інтер, 1999.–736 с.

13. Третяк А.М., Дорош О.С. Управління земельними ресурсами/За редакцією професора А.М. Третяка. Навчальний посібник – Вінниця: Нова Книга, 2006. – 360 с.

14. Будзяк О.С. Земельні відносини в умовах реформування ринку землі//Матеріали Міжнар. наук.конф.[«Земельні відносини і просторовий розвиток в Україні»]/НАН України, РВПС України. – К., 2001. Ч. 1. – С.256–257.

15. Закон України «Про систему оподаткування» від 25 червня 1991 року// Відомості Верховної Ради. – 1991. – №39. – Ст.510.

16. Закон України «Про плату за землю» від 3 липня 1992 року// Відомості Верховної Ради України. – 1992. – №38. – Ст.560.

17.Семчик О.О. Плата за землю в контексті здійснення інвестицій у заходи забезпечення ефективного використання та охорони земель//Інвестиційна діяльність у сільському господарстві: правові питання. Монографія/ Кол. авторів. За ред. В. І. Семчика. – К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2006. – С. 169-180.

НАУКОВИЙ ВІСНИК НУБІП УКРАЇНИ: СЕРІЯ «ПРАВО». 2012. – Вип. 173., Ч.1. – С.193 –199

ОРГАНИ МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ В УПРАВЛІНСЬКІЙ ДІЯЛЬНОСТІ ЗЕМЕЛЬНИМИ РЕСУРСАМИ

BODIES OF LOCAL AUTHORITY IN ADMINISTRATIVE ACTIVITY OF LAND RESOURCES

О.П Світличний, докторант

Національний університет біоресурсів і

природокористування України

С. В. Слюсаренко, кандидат юридичних наук, доцент

Національний університет біоресурсів і

природокористування України

Досліджуються теоретичні та практичні питання ролі місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування в управлінській діяльності земельними ресурсами.

Місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, повноваження у галузі земельних відносин, контроль, охорона земель.

Формування правової бази у забезпеченні проведення земельної реформи внесло суттєві зміни в структуру земельної власності та землекористування, які створили передумови для модернізації виробництва, створення конкурентноспроможніх підприємств, діяльності АПК, що не могло не позначитися на відносинах у сфері управління земельними ресурсами. Таким є питання системи суб’єктів, які здійснюють виконавчу владу у галузі земельних відносин.

Із запровадженням в Україні інституту місцевого самоврядування, відповідно до ч. 1 ст. 118 Конституції України, місцеві державні адміністрації здійснюють виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі та виконавчими комітетами місцевих рад, що не входять до структур державної влади. Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують виконання Конституції та законів України, актів Президента України, КМУ, інших органів виконавчої влади (ч.1 ст. 119 Конституції) [1].

Метою цієї статті є висвітлення теоретичних та практичних питань ролі органів місцевої влади в управлінській діяльності земельними ресурсами.

Питанню діяльності органів місцевої влади в управлінській діяльності земельними ресурсами торкалися такі науковці як: Т.С. Кичилюк, В. І. Курило, П.Ф. Кулинич, Л. В. Мілімко, А. М. Мірошниченко, В.І. Семчик та ін., проте різні наукові погляди щодо ролі органів місцевої влади в управлінській діяльності земельними ресурсами та нормативно-правове регулювання, зумовлюють актуальність цієї статті.

Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої
влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою [2].

Повноваження місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин встановлені ст. 17 ЗК України. Перелічені повноваження місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин визначено також в частинах 3–5 ст. 122, ст. ст. 123, 128, 146, 149, 150, 151 ЗК України [3]. Проте, здійснюючи владно-управлінську діяльність та виконуючи управлінські функції місцеві державні адміністрації застосовують норми не тільки земельного законодавства.

Згідно п. 7 ч. 1 ст. 13 та ст. 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» [2], місцеві державні адміністрації крім повноважень в галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля, вирішують і інші управлінські питання, зміст яких розкривається в ст. ст. 15–17, 19–22 та інших актах чинного законодавства. Так, місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль, зокрема, за збереженням і раціональним використанням державного майна, використанням та охороною земель, розпоряджається землями державної власності, забезпечують законність, охорону прав, свобод і законних інтересів громадян.

Крім того, згідно із ст. 15 Закону України «Про охорону земель» до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі охорони земель, зокрема, належать: забезпечення реалізації державної політики щодо використання та охорони земель; економічне стимулювання раціонального використання та охорони земель відповідно до закону; установлення обмежень (обтяжень) у використанні, тимчасова заборона (зупинення) чи припинення використання земельної ділянки громадянами та юридичними особами в разі порушення ними вимог законодавства в галузі охорони земель; вирішення інших питань у галузі охорони земель відповідно до закону [4].

Таким чином, функції органів державної влади у сфері земельних ресурсів, необхідно характеризувати за їх законодавчим закріпленням, які пов’язані з реалізацією функцій держави. Обумовленість і необхідність діяльності органів державного управління повинно відповідати змісту функціонування держави в механізмі державного управління земельними ресурсами, а чітка законодавча регламентація і компетенція їх органів повинна відповідати конкретним умовам розвитку суспільних відносин.

Створення ефективного державного управління в Україні можливе тоді, коли будуть поєднані наукові дослідження в сфері державотворення з законопроектною та нормативною діяльністю, організаційними процедурами, удосконаленням державного апарату, матеріального та фінансового забезпечення його функціонування та ін. [5, c. 25].

Погоджуючись з цією думкою, зазначимо, що постійні зміни в системі органів державного управління, сучасний стан поділу влади, і у тому числі в системі виконавчих органів управління земельними ресурсами та наявність правових колізій у їх правовому регулюванні потребують нових наукових поглядів на зазначені проблемні питання.

До системи органів, які здійснюють самоврядний контроль чинне законодавство відносить органи місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України ( ч.1 140 Конституції) [1].

Згідно ст. 189 ЗК України, самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами. Можливість здійснення цього виду контролю передбачена такими Законами України: «Про місцеве самоврядування в Україні», п. «б» ч. 1 ст. 33, [6]; «Про охорону земель» , ст. 20, [7]; «Про охорону навколишнього природного середовища», п. «і» ст. 15, [8]. Окрім того, самі органи місцевого самоврядування в своїх актах деталізують положення вищевикладених законів. Наприклад, Київською міською радою прийнято рішення «Про Порядок здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві» [9]. Органи місцевого самоврядування мають право розглядати справи про адміністративні порушення, пов’язані із земельними відносинами (ст. ст. 104, 141, 142, 152, КУпАП) та припиняти право користування земельною ділянкою передбачені ст. ст. 141, 143, 144 ЗК України та вимагати повернення самовільно зайнятих земельних ділянок (ст. 212 ЗК України).

До органів місцевого самоврядування у галузі земельних відносин Конституція України та інші нормативно-правові акти відносять: обласні ради;

Київська і Севастопольська міські ради; районні ради на території району;

районні у містах ради; сільські, селищні, міські ради.

У цих нормативних актах мова йде про повноваження органів місцевого самоврядування у галузі земельних відносин. Проте, якщо ЗК України відносить до компетенції відповідних рад здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель, тоді, як Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (п. «б» ч. 1 ст. 33) делегує повноваження

здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель. Тобто, органи місцевого самоврядування безпосередньо не здійснють контроль за використанням та охороною земель. Делеговані повноважені надають їм можливість опосередковано здійснювати самоврядний контроль за використанням і охороною земель в межах територіальної громади.

Отже, наявна проблема відсутності правового механізму вирішення питання змісту і порядку здійснення контролю органами місцевого самоврядування. Виникає парадоксальна ситуація: Кодекс виокремлює такий вид контролю, але не визначає його змісту [10, с. 25].

Оскільки на законодавчому рівні засади здійснення самоврядного контролю визначаються лише в загальному вигляді, для вирішення цього питання необхідно звернутися до нормативних актів які регулюють земельні правовідносини та з’ясувати, що є об’єктом самоврядного та державного контролю. Так, згідно ст. 4 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» [11], об’єктом державного контролю визначаються всі землі в межах території України, відповідно і об’єктом самоврядного контролю повинні виступати землі в межах території територіальної громади.

Ми цілком підтримуємо думку, що органи місцевого самоврядування повинні бути наділені повноваженнями, які б надавали їм право контролювати використання всіх земель у межах відповідних територій з метою забезпечення не тільки норм чинного земельного законодавства, а й затвердження планів забудови та розвитку територій населених пунктів [10, с. 25]. Водночас, слід наголосити, що в спеціальній юридичній літературі під самоврядним контролем за використанням та охороною земель розуміють діяльність відповідних органів місцевого самоврядування, діяльність яких спрямована на додержання вимог земельного законодавства, забезпечення гарантій реалізації земельно-правових норм та утвердження законності у земельних відносинах [12, с. 246].

Без сумніву, перелік повноважень органів місцевого самоврядування у сфері земельних ресурсів у порівнянні з органами державної виконавчої влади різняться, у той же час за органами місцевого самоврядування закріплюються важливі контролюючі та адміністративні повноваження в межах територіальної громади: контроль за використанням комунальних земель, вирішення земельних спорів. Звичайно, у порівнянні з компетенцією державних органів, у органів місцевого самоврядування значно обмежена сфера компетенції, але цього цілком достатньо для ефективного земельного адміністрування на місцевому рівні. При цьому правова природа повноважень органів місцевого самоврядування у сфері управління земельними ресурсами якісно відрізняється від повноважень і статусу інших органів державної виконавчої влади, в тому числі й від повноважень ВРУ. Підставою такого підходу є ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якої місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст [2].

На думку І.П. Голосніченка, як державному управлінню, так і управлінню з боку органів місцевого самоврядування притаманні такі ознаки, як публічність, визначеність у законі меж діяльності. Ці види управління відрізняються один від одного лише за суб´єктами та характером джерел їх регулювання. У той же час вони стосуються інтересів громадян, спрямованих на реалізацію та захист їхніх прав і свобод, створення умов для виконання ними своїх обов´язків [13, с. 21].

В умовах розвитку демократичної і правової держави, реалізація повноважень місцевого самоврядування здійснюється за допомогою «децентралізації», тобто передачі повноважень з державного на місцевій рівень. Феномен демократичної децентралізації полягає в поєднанні централізації, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій [14, с. 42].

Враховуючи, що об’єктом децентралізації є відповідні повноваження, які переходять від органів державної виконавчої влади до органів місцевого самоврядування, саме через наближення територіальної громади до людини, процеси децентралізації повинні відігравати провідну роль у земельних правовідносинах. Закріплення за органами місцевого самоврядування управлінських функцій у галузі земельних відносин повинно здійснюватися в межах законодавчої компетенції із встановленням гарантій підконтрольності населенню територіальної громади.

Місцеве самоврядування, як засада конституційного ладу виступає одним із найважливіших принципів організації і функціонування влади в суспільстві та державі, є необхідним атрибутом будь-якого демократичного ладу і відіграє важливу роль у галузі земельних відносин. В цілому, управлінський вплив місцевого самоврядування є досить різноманітним. Проте, однією з найважливіших сфер управління з боку органів місцевого самоврядування є земельні відносини.

У ст. ст. 6–12 глави 2 ЗК України має місце об’єднання повноважень ВРУ, ВР АРК та місцевих рад у галузі земельних відносин. Варто зауважити, що правова природа ВРУ, її статус якісно відрізняється від статусу інших рад, статус яких, у свою чергу відрізняється один від одного.

Відсутність характерних ознак державного управління не говорить, що такі органи не можуть здійснювати управління у галузі земельних відносин. Ст. 143 Конституції України встановлено, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Зазначене конституційне повноваження конкретизовано й деталізоване в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» [2], окремі статті якого містять переліки відповідних делегованих повноважень та компетенції сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин. Згідно ч. 2 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади – також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Водночас, ч. 2 ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органам місцевого самоврядування надаються окремі повноваження органів виконавчої влади, у реалізації яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Частина 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відносить: вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин; затвердження ставок земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, що є у власності відповідних територіальних громад; вирішення питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, а також про скасування такого дозволу.

Висновок. Надання широких повноважень у сфері здійснення виконавчої влади органам місцевого самоврядування, говорить про демократизацію суспільства, де органи виконавчої влади в поєднанні з виконавчими структурами місцевого самоврядування реалізують загальні (публічні) потреби інтересах суспільства. Вони виконують конституційні завдання служіння приватним і публічним інтересам. Звідси, розмежування функцій з управління земельними ресурсами органами виконавчої і представницької влади різних адміністративно-територіальних рівнів повинно бути чітко виписано і закріплено на законодавчому рівні.

Для максимальної реалізації владно-управлінських функцій їх правова регламентація повинна мати максимальне нормативне закріплення. При цьому наукове і нормативно-правове обґрунтування управлінських функцій повинно мати реальне втілення в реалізації практичних завдань. Відсутність правової реалізації призводить до того, що декларативне втілення правової норми в нормативні акти породжують протиріччя, суперечки і конфлікти при правореалізації.

Список література:

1. Конституція України: Прийнята Верховною Радою 28 червня 1996 року//Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №30. – Ст.141.

2. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 9 квітня 1999 року// Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 20–21. – Cт.190.

3. Земельний кодекс України: Закон України від 25 жовтня 2001 року//Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 3–4. – Ст. 27.

4. Про охорону земель: Закон України від 19 червня 2003 року// Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 39. – Ст. 349.

5. Нижник Р.Н. Деякі аспекти сучасної концепції державного управління в Україні/ Р.Н. Нижник// Вісник Академії правових наук України. – 1995. – №4. – С. 17– 25.

6. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 року//Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Ст.170.

7. Про охорону земель: Закон України від 19 червня 2003 року//Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 39. – Ст. 349.

8. Про охорону навколишнього природного середовища: Закон України від 25 червня 1991 року//Відомості Верховної Ради. – 1991. – № 41. – Ст. 546.

9. Про Порядок здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель: рішення Київської міської ради у м. Києві від 25 вересня 2003 року № 16/890// [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http:// yandex.ua/ yandsearch?text=“Про+ Порядок+здійснення+ самоврядного+ контролю+за+використанням+і+охороною+земель+у+м.+Києві”&

10. Багрій І. Самоврядний контроль за використанням та охороною земель України/ І. Багрій//Юридичний журнал. – №8. – 2010. – С. 24–26.

11. Про державний контроль за використанням та охороною земель: Закон України від 19 червня 2003 року//Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 39. – Ст. 350.

12. Крассов О.Я. Земельное право современной Росии: Учебниое пособие/О.Я. Крассов. – М.: Дело, 2003. – 624 с.

13. Голосніченко І.П. Значення адміністративного права в умовах демократичних перетворень суспільства / І.П. Голосніченко // Право України. 1998. – №11. – С.21–28.

14. Мартиненко П. Децентралізації у здійсненні державної влади, як конституційний принцип в Україні/ П. Мартиненко //Вісник Конституційного Суду України. – 2000. – №6. – С. 42.

Исследуются теоретические и практические вопросы роли местных государственных администраций и органов местного самоуправления в управленческой деятельности земельными ресурсами.

Местные государственные администрации, органы местного самоуправления, полномочия в области земельных отношений, контроль, охрана земель.

There are considered theoretical and practical questions of the role of local state administrations and local self-government institutions in administrative activity of land resources.

Local state administrations, local self-government institutions, powers in the area of land relations, control, land protection.

НАУКОВИЙ ВІСНИК НУБІП УКРАЇНИ: СЕРІЯ «ПРАВО». 2012. – Вип. 173., Ч.2. – С.198 –207

СУЧАСНА ПАРАДИГМА ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ У СФЕРІ КОНТРОЛЮ ЗА ВИКОРИСТАННЯМ ТА ОХОРОНОЮ ЗЕМЕЛЬНИХ РЕСУРСІВ

В.І. Курило, доктор юридичних наук, професор,

Національний університет біоресурсів і

природокористування України

О.П. Світличний, доктор юридичних наук, доцент

кафедри цивільного та господарського права,

Національний університет біоресурсів і

природокористування України

Постановка проблеми. З того часу, коли Україна, як незалежна держава ступила на шлях самостійного розвитку, у ній відбуваються докорінні зміни у функціонуванні інститутів публічного контролю. Система органів, що здійснюють публічний контроль за використанням та охороною земельних ресурсів, являє собою складне утворення і включає низку органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, яким законом делеговано повноваження щодо здійснення такого контролю. При цьому слід звернути увагу, що на відміну від системи державного контролю в цілому, система органів державного контролю у сфері земельних ресурсів є вужчим поняттям, оскільки включає лише ті державні органи, для яких контроль за використанням та охороною земельних ресурсів є основною в їх діяльності.

Конституція України і земельне законодавство надає землевласникам і землекористувачам широкі права для задоволення своїх потреб щодо самостійного господарювання на землі відповідно до закону. Водночас, згідно ст. 41 Конституції України, використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі [1].

Визнання статтею 14 Конституції України землі основним національним багатством де-факто запровадило імперативний принцип її державної охорони, і є одним із пріоритетних напрямків діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування по контролю за використанням та охороною земельних ресурсів.

Мета статті – дослідження теоретичних та організаційно-правових аспектів державного контролю у сфері земельних ресурсів та розробка пропозицій щодо його удосконалення.

Виклад основного матеріалу. Згідно ст. 2 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» [2], кконтроль за використанням та охороною земель полягає в забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України; забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель; запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення; забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів. Тобто, державний контроль у сфері використання та охорони земель здійснюється відповідними державними інституціями в межах компетенції, що визначена земельним законодавством, де держава є одним з головних суб’єктів здійснення контрольної функції у сфері використання та охорони земельних ресурсів.

Організація державного контролю у сфері використання та охорони земель є важливою складовою державного управління земельними ресурсами. При цьому не зовсім правильно, на наш погляд, розглядати діяльність держави з організації та контролю за використанням земель, як державне регулювання усіх земельних відносин.

За суб’єктом здійснення виділяють такі форми контролю: державний, самоврядний та громадський. При цьому державний і самоврядний контроль у сфері використання та охорони земельних ресурсів мають спільну мету, домінантною складовою якої є забезпечення раціонального використання та охорони земель як основного національного багатства.

У доктрині земельного законодавства державний контроль за використанням та охороною земель визначається як врегулювана нормами права владно організуюча діяльність спеціально уповноважених державних органів, спрямована на забезпечення додержання норм земельного законодавства всіма суб’єктами відповідних суспільних відносин, попередження та виявлення правопорушень, вжиття заходів впливу на порушників і поновлення порушених прав землевласників і землекористувачів [3, c. 230].

Наведені ознаки державного контролю дають підставу зробити висновок про те, що державний контроль за використання та охороною земель здійснюється уповноваженими державою органами та посадовими особами, які, керуючись вимогами земельного законодавства, здійснюють контроль у цій сфері, а у разі необхідності застосовують заходи впливу шляхом притягнення винних осіб до юридичної відповідальності.

Спеціально уповноваженими органами виконавчої влади у сфері державного контролю за використанням та охороною земель є уповноважені органи виконавчої влади: з питань земельних ресурсів; з питань екології та природних ресурсів; з питань аграрної політики. З огляду на чинне законодавство, цей перелік значно розширює контрольну діяльність державних органів за використанням та охороною земель. На даний час серед основних завдань, які покладаються на Державну інспекцію сільського господарства України, Державне агентство земельних ресурсів України та Державну екологічну інспекцію України покладені функції державного контролю у різних за своїм складом сферах контрольної діяльності. Проте, часті зміни в діяльності цих органів, зміна їх компетенції, викликає багато нарікань як з боку спеціалістів, так і науковців.

Дослідники відзначають, що у пошуках найбільш доцільної підпорядкованості кожної держінспекції для забезпечення максимальної ефективності її діяльності слід співставляти функції відомства, у складі якого знаходиться інспекція, з функціями самої інспекції як частини цілого. З часом практика зможе дати відповідь на питання, чи правильно поєднані різні функції в одному органі, наскільки вони сумісні і чи можуть при такому їх поєднанні виникати розбіжності державних та відомчих інтересів. При можливості виникнення таких колізій та з метою уникнення відомчого підходу у діях державної інспекції, вона має бути виведена зі складу міністерства чи відомства. Тобто, фактично отримати власну автономію [4, с. 160].

Отже, державний контроль за використанням та охороною земель є засобом реалізації державної політики, однією із форм досягнення поставленої управлінської мети – забезпечення своєчасності виконання законних управлінських рішень у сфері раціонального використання та охорони земельних ресурсів.

Державний контроль у сфері використання та охорони земельних ресурсів виступає самостійним видом управлінської діяльності органів виконавчої влади у сфері земельних ресурсів і має низку особливих йому ознак:

– суб’єктом державного контролю у сфері використання та охорони земельних ресурсів є уповноважені державою органи публічної влади, їх посадові і службові особи, які наділені особливими повноваженнями, що складають зміст їх компетенції;

– відсутність організаційної підпорядкованості щодо підконтрольних суб’єктів;

– суб’єкти державного контролю їх діяльності оцінюють діяльність підконтрольних суб’єктів лише з точки зору відповідності нормам законодавства щодо раціонального використання та охорони ними земель, як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави;

– суб’єкти державного контролю, крім власне земельних питань, з інших питань не мають права втручатися в діяльність суб’єктів перевірки;

– наявність спеціального об’єкта державного контролю – стандартів, інструкцій, норм, правил, що містяться в нормативно-правових актах земельного законодавства. Важливу складову владно-управлінської діяльності земельними ресурсами займають державні стандарти, норми, правила, які водночас є адміністративними інструментами при здійсненні державного контролю. За допомогою цих інструментів встановлюються вимоги щодо раціонального використання та охорони земельних ресурсів, яких суб’єкти земельних правовідносин повинні дотримуватися;

– наявність умов для самостійного застосування певних спеціальних заходів впливу порушення земельного законодавства – державного примусу.

Вищенаведені ознаки державного контролю, дає підстави зазначити, що державний контроль у сфері використання та охорони земельних ресурсів є самостійним інститутом державного контролю, під яким слід розуміти особливий вид державної управлінської діяльності, що здійснюється спеціально уповноваженими органами виконавчої влади щодо об’єктів, які їм організаційно не підпорядковані, і до яких за порушення земельного законодавства можуть застосовуватися заходи юридичної відповідальності.

Державне управління в окремих галузях має певні свої особливості, проте запровадження ринкової економіки внесло докорінні зміни у форми та методи діяльності органів державного управління, в тому числі й у сферу державного контролю земельними ресурсами.

У процесі державного контролю за використанням та охороною земель найважливішу роль відіграють органи виконавчої влади, які покликані забезпечити одну із функцій держави що раціонального використання та охорони земельних ресурсів.

В публічному контролі за використанням та охороною земельними ресурсами значні повноваження мають органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, діяльність яких спрямована на розв’язання широкого кола питань у галузі земельних відносин. Особливо це стосується органів виконавчої влади, яким притаманні всі ознаки державно-владного механізму, за допомогою яких держава реалізує свої функції у сфері державного контролю за раціональним використанням та охороною земельних ресурсів.

Відповідно до покладених завдань органи виконавчої влади у галузі земельних відносин володіють загальною правосуб’єктністю та специфічними правами та обов’язками щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. Реалізація повноважень центральних та інших органів виконавчої влади у галузі земельних відносин регламентовано земельним законодавством та іншими нормативно-правовими актами.

Відповідно до Указу Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 9 грудня 2010 р. [5] утворено : Міністерство аграрної політики та продовольства України та Державна інспекція сільського господарства України; Міністерство екології та природних ресурсів України та Державна екологічна інспекція України; Державне агентство земельних ресурсів України.

Зазначені органи центральної виконавчої влади мають значний обсяг повноважень, який встановлений межами їх компетенції. Проте недосконалість чинного законодавства та декларативність змісту більшості формально діючих нормативних актів із земельного законодавства негативно впливає на взаємодію та діяльність цих державних органів, покликаних здійснювати державний контроль у галузі земельного законодавства.

Сучасна система державного управління земельними ресурсами є недостатньо збалансованою, це в першу чергу стосується органів виконавчої влади, які утворюють державне управління земельними ресурсами. Подолання міжвідомчих конфліктів, особливо під час реалізації спільних проектів є прореготивою держави і повинна бути нею подолана. Особливо це стосується однієї із найважливіших функцій державного управління земельними ресурсами — державного контролю за раціональним використанням та охороною земель.

Відсутність єдиного підходу щодо реформування органів державного управління, слабке кадрове забезпечення, політичне втручання кожної із політичних владних сил в їх діяльність, є однією із причин, які стримують процес реформування державного управління земельними ресурсами.

Забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України, а також правове регулювання відповідних правовідносин є основною функцією державного управління земельними ресурсами. Зміни, що відбулися у суспільному житті нашої держави змінили функції держави у земельних правовідносинах. Сфера контролю за раціональним використанням та охороною земельних ресурсів перетворилася на одну із провідних функцій держави.

Сучасний стан використання та охорони земельних ресурсів вимагає впровадження комплексних і системних радикальних заходів, спрямованих на усунення помилок, які були допущені за час проведення земельної реформи, особливо в частині формування системи використання та охорони земельних ресурсів, захисту прав усіх суб’єктів земельних правовідносин, надання якісних адміністративних послуг. Серед багатьох факторів, що безпосередньо впливають на проведення будь-якої реформи, важливе значення має законодавче забезпечення, тобто, відповідна правова база, яка має бути адекватною умовам розвитку суспільства та умовам проведення будь-якої реформи.

Створення ефективного державного управління в Україні можливе тоді, коли будуть поєднані наукові дослідження в сфері державотворення з законопроектною та нормативною діяльністю, організаційними процедурами, удосконаленням державного апарату, матеріального та фінансового забезпечення його функціонування та ін. [6, c. 25].

Погоджуючись з цією думкою, зазначимо, що постійні зміни в системі органів державного управління, сучасний стан поділу влади, і у тому числі в системі виконавчих органів управління земельними ресурсами та наявність правових колізій у їх правовому регулюванні потребують нових наукових поглядів на зазначені проблемні питання.

Державне управління за використанням та охороною земельних ресурсів потребує злагодженої системної державної політики з боку державних інституцій. За таких умов вкрай важливо усвідомити, що розвиток інституту державного контролю у галузі земельного законодавства неможливий без забезпечення органами публічної влади прав і свобод власників та землекористувачів. До системи органів, які здійснюють самоврядний контроль чинне законодавство відносить органи місцевого самоврядування.

Згідно ст. 189 ЗК України, самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами. Можливість здійснення цього виду контролю передбачена перш за все такими Законами України: «Про місцеве самоврядування в Україні», п. «б» ч. 1 ст. 33, [7]; «Про охорону земель» , ст. 20, [8]; «Про охорону навколишнього природного середовища», п. «і» ст. 15, [9] та іншими нормативно-правовими актами.

У цих нормативних актах мова йде про повноваження органів місцевого самоврядування у галузі земельних відносин. Проте, якщо ЗК України відносить до компетенції відповідних рад здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель, тоді, як Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (п. «б» ч. 1 ст. 33) делегує повноваження здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням та охороною земель. Тобто, органи місцевого самоврядування безпосередньо не здійснюють контроль за використанням та охороною земель. Делеговані повноважені надають їм можливість опосередковано здійснювати самоврядний контроль за використанням та охороною земель в межах територіальної громади.

Оскільки на законодавчому рівні засади здійснення самоврядного контролю визначаються лише в загальному вигляді, для вирішення цього питання необхідно звернутися до нормативних актів які регулюють земельні правовідносини та з’ясувати, що є об’єктом самоврядного та державного контролю. Так, згідно ст. 4 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» [2], об’єктом державного контролю визначаються всі землі в межах території України, відповідно і об’єктом самоврядного контролю повинні виступати землі в межах території територіальної громади.

Без сумніву, перелік повноважень органів місцевого самоврядування у сфері земельних ресурсів у порівнянні з органами державної виконавчої влади різняться, у той же час за органами місцевого самоврядування закріплюються важливі контролюючі та адміністративні повноваження в межах територіальної громади: контроль за використанням комунальних земель, вирішення земельних спорів. Звичайно, у порівнянні з компетенцією державних органів, у органів місцевого самоврядування значно обмежена сфера компетенції, але цього цілком достатньо для ефективного земельного адміністрування на місцевому рівні. При цьому правова природа повноважень органів місцевого самоврядування у сфері управління земельними ресурсами якісно відрізняється від повноважень і статусу інших органів державної виконавчої влади, в тому числі й від повноважень ВРУ. Підставою такого підходу є ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якої місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст [7].

Місцеве самоврядування, як засада конституційного ладу виступає одним із найважливіших принципів організації і функціонування влади в суспільстві та державі, є необхідним атрибутом будь-якого демократичного ладу і відіграє важливу роль у галузі земельних відносин. В цілому, управлінський вплив місцевого самоврядування є досить різноманітним. Проте, однією з найважливіших сфер управління з боку органів місцевого самоврядування є земельні відносини.

У ст. ст. 6–12 глави 2 ЗК України має місце об’єднання повноважень ВРУ, ВР АРК та місцевих рад у галузі земельних відносин [10]. Варто зауважити, що правова природа ВРУ, її статус якісно відрізняється від статусу інших рад, статус яких, у свою чергу відрізняється один від одного.

Відсутність характерних ознак державного управління не говорить, що такі органи не можуть здійснювати управління у галузі земельних відносин. Ст. 143 Конституції України встановлено, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Зазначене конституційне повноваження конкретизовано й деталізоване в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» [7], окремі статті якого містять переліки відповідних делегованих повноважень та компетенції сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин. Згідно ч. 2 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади – також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Водночас, ч. 2 ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органам місцевого самоврядування надаються окремі повноваження органів виконавчої влади, у реалізації яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Частина 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відносить: вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин; затвердження ставок земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, що є у власності відповідних територіальних громад; вирішення питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, а також про скасування такого дозволу.

Надання широких повноважень у сфері здійснення виконавчої влади органам місцевого самоврядування, говорить про демократизацію суспільства, де органи виконавчої влади в поєднанні з виконавчими структурами місцевого самоврядування реалізують загальні (публічні) потреби інтересах суспільства. Вони виконують конституційні завдання служіння приватним і публічним інтересам. Звідси, розмежування функцій з управління земельними ресурсами органами виконавчої і представницької влади різних адміністративно-територіальних рівнів повинно бути чітко виписано і закріплено на законодавчому рівні.

Для максимальної реалізації владно-управлінських функцій їх правова регламентація повинна мати максимальне нормативне закріплення. При цьому наукове і нормативно-правове обґрунтування управлінських функцій повинно мати реальне втілення в реалізації практичних завдань. Відсутність правової реалізації призводить до того, що декларативне втілення правової норми в нормативні акти породжують протиріччя, суперечки і конфлікти в правозастосовній діяльності.

Значний обсяг повноважень відповідних рад у галузі регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища прямо чи опосередковано передбачено ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Водночас, необхідно відзначити, що як в законі, так і в ЗК України, повноваження відповідних рад у галузі регулювання земельних відносин повинні бути детально виписані і бути зрозумілими для кожного громадянина. Наприклад, в пункті «в» ст.10 ЗК України до повноважень районних рад на території району у галузі земельних відносин належить координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів. Аналогічні норми прописані також в пункті «в» ст. 17 «Повноваження місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин» ЗК України, де місцевим державним адміністраціям надано право координації здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель, і частково відтворені у Законі України «Про землеустрій» [11], і у правозастосовній діяльності не мають механізму реалізації.

При цьому зміст таких повноважень законом чітко не визначається, це зокрема стосується й інших органів місцевого самоврядування. Враховуючи, що між відповідними органами місцевого самоврядування та місцевими органами із земельних ресурсів відсутні відносини підпорядкування, така норма не несе в собі зобов’язуючого характеру, вважаємо, що ця норма носить інформаційний характер.

Діюча законодавча база повинна визначати компетенцію органів виконавчої і представницької влади, відсутність чіткого законодавчого розмежування та визначення чітких і зрозумілих норм права призводить до правових колізій при здійсненні управлінських повноважень, що негативно позначається на ефективності всієї системи управління земельними ресурсами.

Управлінська діяльність органів місцевого самоврядування полягає у розгляді і вирішенні земельних питань місцевого значення. Будучи суб’єктами земельних відносин, органи місцевого самоврядування у першу чергу забезпечують реалізацію державної політики щодо використання
та охорони земель, а також здійснюють регулювання земельних відносин та контроль за додержанням земельного законодавства. Такі повноваження органів місцевого самоврядування закріплені в ст. ст. 7-12 Закону України «Про охорону земель» [8]. У таких відносинах органи місцевого самоврядування здійснюють владно-регулюючі функції і є самостійними у прийнятті відповідних рішень у галузі земельних відносин.

На нашу думку, зд